日本农业绿色发展现状、特点及对中国的启示
摘要
本文在调研日本农业绿色发展现状的基础上，总结了日本农业绿色发展政策的历程和特点，包括肥料和农药使用是农业审查监管两大重点、补贴和贷款优惠与农业环境保护活动挂钩、保证科技投入支持绿色农业技术研究应用、注重有机农产品和食品安全、加强公众参与度和社会监督。基于此，建议优化顶层设计、完善绿色农业补贴制度、加强支持绿色发展技术的创新应用、建立有机农产品的专业认证标准和认证机构，从多角度、多维度不断加快推进中国的农业绿色发展进程。
绿色是农业的底色，良好的生态环境是最普惠的民生福祉，也是农村最大的优势和宝贵财富[1]。2021年，中国农业农村部联合六部委发布《“十四五”全国农业绿色发展规划》，这也是我国首部农业绿色发展专项规划。2022年中央一号文件指出，继续强调推进农业农村绿色发展，并出台推进乡村生态振兴的指导意见。新时代农业绿色发展是促进农业可持续发展的重要一步，亦是实现新时代农业现代化的重要举措[2]。
日本国土面积小、人口密度大，是东亚典型的“人多地少”的小农国家。二战后，为推动经济增长，日本农业政策的核心是稳定和提高农业生产，而一味追求农业产量伴随的是环境受到严重污染，农产品品质也不高。随后日本政府颁布一系列以农业绿色发展为目标的政策，在保证农产品产量与质量的同时加强环境保护。如今，日本农产品的高品质和绿色环保已受到国际认可。与日本类似，中国也属于“人多地少”的小农国家，同样经历了农业发展给环境造成严重破坏后再治理的发展路线。鉴于此，本研究通过调研日本农业绿色发展现状，梳理了日本农业绿色发展政策，了解其农业绿色发展过程中的主要举措和特点，以期为探索具有中国特色的农业绿色发展道路提供参考和借鉴。
1、日本农业绿色发展现状
第二次世界大战后，日本工业化迅速发展，农业生产中大量使用化肥农药，农产品产量虽然明显提高，但同时也带来了水质恶化、农药残留、农产品品质降低、土壤退化等问题[3]。20世纪40年代末，日本政府开始初步管控农业生产中农药的制造与使用。但在之后的20年间，日本农业政策的重心仍然是提高产量和劳动生产率，以解决二战结束后本国人民的果腹与经济发展问题。20世纪70年代，日本农业发展的目标开始转向农业可持续发展，通过颁布与农业用地土壤防治、家畜排泄物处理、肥料管理、有机农产品标识等相关的一系列政策实现本国农业的绿色发展。整体来看，日本农业绿色发展可分为4个阶段（图1）。
1.1、萌芽初期（20世纪40—60年代）
1948年，日本政府颁布了《农药取缔法》，通过设立农药登记制度限制农药制造与出口，通过制定农药使用种类、农药使用时间、使用方法等规范农药使用[4]。1952年的《农地法》规定了土地小规模经营的合法性，降低了农业生产对环境的破坏程度[5]。而1961年颁布的《农业基本法》虽然为农业发展规划的设计与实施提供了基本法律依据，但其目的在于提高农民收入和生活水平，并未涉及农业环境保护[6]。这段时期，日本农业过多施肥带来的虫害导致不得不大量使用农药。据统计，1971年日本土地使用的农药量为14 kg/hm2，是同期美国用量的5倍左右，而1950—1973年日本的农药产量增长了近8倍[7]。农药的大量使用虽然提高了农产品产量，但也对环境造成了严重污染。
这一阶段日本的绿色发展意识尚处于初步萌发期，农业发展目标以提高产量与经济发展为主，造成的环境污染并未引起太多重视。
1.2、加强监管期（20世纪70—80年代）
由于环境污染给农业发展、食品安全、人民健康造成了负面影响，加之受同时期欧美发达国家农业绿色发展政策的影响，日本政府自20世纪70年代开始重视农业环境保护、治理和农产品安全监管。1970年的《农用地土壤污染防治法》就农业用地防护及受污染农业用地的合理利用作出规定，以确保农产品的安全性[4]。1972年的《环境保护法》规定了公众有权参与农业面源污染管控，包括农用化学品用量标准、残留标准及法律修改等[8]。1987年自然农法国际研究基金会制定《自然农法技术纲要》，1988年菱镇颁布《发展自然农业条例》，规定禁止在农业生产中使用农药、化肥和其他非有机肥料，家禽要进行低密度饲养或放牧，并将农业生产中的废弃物循环利用制成有机肥料，实现废弃物的高度资源化[9]。1988年，日本在《农业白皮书》中首次正式提出要发展有机农业，并制定有机农产品标准。
这一阶段日本的农业政策目标开始由增产转向发展循环农业与有机农业，强调减少农药、化肥使用及循环利用农业废弃物，并加强了政府和公众的监管。
1.3、快速发展期（20世纪90年代初期至末期）
1992年日本颁布《新的食物、农业和农村政策基本方向》，首次提出发展“环境保全型农业”，即尽可能减少农业发展对环境的负面影响，充分发挥农业的物质循环功能。该政策还提出评估施肥标准及防止虫害标准，要进行有机物质资源循环利用，官、产、学三方联合进行技术开发与研究工作[10]。“绿色观光”也首次出现在这份政策文件中，日本的“观光农业”为其农业绿色发展提供了新的载体。1995年，日本开始实施《农山渔村旅宿型休闲活动促进法》，推动了绿色观光景点和设施建设。1999年，日本政府颁布了《食物、农业、农村基本法》，发挥农业在保护环境、资源方面的作用，以推进农业可持续发展。同年，日本还颁布了被称为“农业环境三法”的《持续农业法》《家畜排泄物法》《肥料管理法》，对可持续农业生产方式的实施作出具体规定，推行“生态农户制度”并为其提供金融、税收等方面的政策优惠[11]，规定家畜排泄物的处理办法[12]及化肥的登记程序、质量控制以及处罚规则[13]。
这一阶段的农业政策主要是建立和发展“环境保全型农业”，强调发挥农业在保护国土与涵养水源、保护自然环境等方面的功能。
1.4、成熟突破期（21世纪以来）
21世纪初，日本开始大力发展有机农业，陆续出台《有机JAS标准》（2000年）、《有机农业促进法》（2006年）、《促进有机农业发展基本方针》（2007年）等法律。《有机JAS标准》规定了有机农产品及其加工食品、有机畜产品的标准，且只有通过JAS有机认证的产品才能使用“有机”标识。《有机农业促进法》《促进有机农业发展基本方针》《促进有机农业发展基本方针》则制定了推动有机农业发展的贷款和税收优惠，以及与有机农业交流平台搭建、技术研发等方面相关的支持内容。
这一阶段，日本政府还着力将农户补贴与绿色发展活动挂钩，出台《山区、半山区农业直接补贴政策》《农地、农业用水、环境保全向上对策》《环境保全型农业直接补贴政策》《农林水产·农村地域活力创造计划》等一系列政策。2000年颁布的《山区、半山区农业直接补贴政策》规定对倾斜度较高的农地、稻田、旱田等进行补贴，目的在于减少因地理条件劣势而导致的抛荒地、弃耕地。2005年颁布的《食物、农业、农村基本计划》指出逐步将《农业环境规范》实施作为享受补贴、政策性贷款的必要条件[11]。2014年颁布的《农林水产·农村地域活力创造计划》将农地补贴范围拓宽到农地除草、改进水渠等活动中[14]。2015年还直接推出了《环境保全型农业直接补贴政策》。
同期，日本通过新的法律法规不断加强对化肥农药使用、畜禽粪便处理的监管。2001年的《肥料取缔法》制定了特殊肥料登记标准，对其产销实行严格的审批管理。同年颁布的《堆肥品质管理法》对畜禽粪便的野外堆积及排放作出规定，并提供税收优惠。2002年修订的《食品卫生法》及2006年的《食品残留农业化学品肯定列表制度》对农产品中农药、添加剂和动物用药的残留标准作出规定。2003年实施的《农药危害防止运动实施纲要》及2018年修订的《农药取缔法》则不断加强对农药的审定和监管，促进有机农业发展。
这一阶段的农业政策主要是全面推进有机农业，包括有机食品认证、补贴政策、肥料管理、农药监管、畜禽粪便处理及有机农业整体发展等。
2、日本农业绿色发展政策的特点
2.1、肥料和农药使用是农业审查监管两大重点
在日本农业绿色发展的60年里，肥料和农药使用是农业监管的两大重点。肥料与农药是农业生产中补充营养物质、去除虫害的常用物品，对于提高农产品产量具有重要作用。日本的《农药取缔法》最早于1948年颁布，主要用于解决二战后由于追求农业生产导致的农药污染环境、农产品质量下降等问题。在后续的发展中，日本政府也不断出台与肥料、农药使用相关的政策并不断调整修订。在农药监管方面，主要从农药登记制度和制订农残标准两方面入手，一方面从源头控制农业生产中使用农药的种类与品质，另一方面通过限制农产品中化学残留物的含量确保农产品安全，不断加强农药安全性审查和评估；在肥料管理方面，同样采用登记制度控制农业生产中的肥料输入。同时，日本对肥料与农药的监管都十分重视信息公开工作，《肥料取缔法》、《环境保护法》、《农药取缔法》（2018年修订）分别对肥料、农药的信息公开制度进行了相关规定。
2.2、补贴和贷款优惠与农业环境保护活动挂钩
日本通过将政府补贴、贷款优惠与环境保护活动挂钩，引导农户的环境保护行为。如《持续农业法》中推行“生态农户”资格认证制度，获得认证的农户可在金融、税收等方面获得优惠，包括农业改良资金偿还期限的延长和农业机械设备的税收优惠[12]；《山区、半山区农业直接补贴政策》则规定拥有倾斜度较高的农地的农户，若是满足有效管理与农地相连的林地、施用有机肥、保护鸟类等条件，则可获得政府直接补贴；《土壤污染对策法实施细则》规定在无法让污染造成者提供赔偿的情况下，政府给予土地所有者一定的土地修复补贴；《有机农业推进法》对从事有机农产品生产的农户提供无息贷款，提供税收方面的优惠政策。另外，日本政府提供的补贴及贷款优惠涉及农业生产的各个环节，如《家畜排泄物法》中为家畜粪尿处理提供贷款优惠，《山区、半山区农业直接补贴政策》为山区、半山区种植与放牧提供补贴。
2.3、加大科技投入支持绿色农业技术研究应用
日本政府在绿色农业技术发展上投入了较大的资金支持，日本的农业科研经费绝大部分来自政府拨款，自1960年起，日本的农业科研经费不断增加，1976年的农业科研经费占政府科研总经费的30%[5]。此外，日本建立了完善的农技推广制度，于20世纪90年代为农业科技推广成立了专项推广基金，1995年投入的推广经费占农业预算的1.2%，同时加强对推广人员的培养[15]。国家层面在农业技术层面的财政投入是日本农业绿色发展的持续动力。
2.4、有机农产品和食品安全助推农业绿色发展
日本有两类有机农产品标识制度，一类是特殊栽培农产品标识制度，该制度通过《特殊栽培农产品标识指导》进行规范，要求特殊栽培的农产品在产品包装上注明化肥和农药使用情况、生产者详细信息等[16]；另一类是有机JAS标识制度，《有机JAS标准》中将有机农产品的日本农业标准定义为“农地种植之前2年以上不能使用被禁止的化肥、农药和土壤改良剂，生产期间不使用被禁止的化肥、农药及转基因技术[17]”，只有经过JAS有机认证的生产制造者才可以从事有机食品的生产。这两种有机农产品标识制度聚焦于公众最为关心的农产品安全问题，采用鼓励式方法推动农户和农业企业改进栽培方法，减少农业生产过程中的肥料与农药使用，从而助推农业绿色发展。
2.5、公众参与度和社会监督加强农业绿色发展
日本政府还将公众纳入农业绿色发展政策制定和日常农业生产活动的监督。1972年的《环境保护法》规定必须定期向民众发布农用化学品的用量与残留标准，且农业法律、农用化学品法律修改时必须有各阶层民众参与[8]。2001年颁布的《生态农业推广法》指出政府需促进消费者对生态农业的了解并听取生产者的意见，为生态农业提供资金与技术支持[18]。2018年修订的《农药取缔法》规定农药生产企业需公开农药登记变更、取消及失效等信息，从社会监督这一角度约束农药生产企业的行为。
2.6、注重农民信息咨询服务助力发展有机农业
日本政府在推进农业绿色发展过程中，注重为农民提供信息咨询服务，提高农户的农业生产知识水平，从农业生产执行者角度提高其实施有机农业的能力。如2003年的《农药危害防止运动实施纲要》中提出要普及农药知识，指导农民正确使用农药[19]；2007年颁布的《促进有机农业发展基本方针》提出搭建有机农业交流平台，强化官民合作开发非农药病虫害防治技术；2017年颁布的《有机农业促进法案》也指出要为有机农业农民提供农业咨询、信息服务及培训等。
3、日本农业绿色发展对中国的启示
日本农业发展经历了先提高产量后治理农业环境污染的过程，在农业绿色发展方面的发展可分为4个阶段：初步萌芽期，日本的绿色发展意识刚刚萌发，农业发展目标仍以提高产量与经济发展为主；加强监管期，农业由增产转向发展循环农业与有机农业，强调减少农药、化肥使用及循环利用农业废弃物，并加强政府和公众的监管；快速发展期，着重发展“环境保全型农业”，强调发挥农业在保护国土与涵养水源、保护自然环境等方面的功能；成熟突破期，全方面推进有机农业。整体来看，日本以“环境保全型农业”为中心，围绕肥料与农药管理、家畜排泄物处理、土壤污染修复、农产品农残管理、指导有机农业的具体实践等形成了一套完善的农业绿色发展政策体系，政策涉及农户、企业、政府、研究机构等多个主体，规范和发挥多方主体在农业绿色发展过程中的作用。我国推进和加强农业绿色发展进程，可以借鉴日本农业绿色发展的相关发展经验。
3.1、优化顶层设计，完善农业绿色发展的政策法规体系
日本农业绿色发展法规覆盖了农药化肥监管、农业废弃物循环利用、畜禽粪便处理、保护国土与涵养水源、有机食品认证等一系列环节。我国应综合考虑多个农业要素环节，建立更完善的相关政策法规体系，以及对土地、水体、气候、生物等不同领域的农业绿色发展评价机制，加强对肥料和农药使用的监管与畜禽排泄物的资源化利用，定期对农业环境、生态环境进行监测和评估。
3.2、完善包括贷款、税收和优惠在内的绿色农业补贴制度
日本将政府补贴、贷款优惠与环境保护活动挂钩，进而引导农户的环境保护行为，且在不同法律法规中均有明文规定，包括获得“生态农户”认证的农户可在金融、税收等方面获得优惠，满足具体生态保护条件的农户可获得政府直接补贴等。我国在农业绿色发展道路上，也应不断完善绿色农业补贴制度，建立具体的补贴标准，构建明确的补贴体系，将补贴渗透到农业生产的各个环节，结合法规和补贴形成强制和自愿相融合的机制，规范农业生产者的绿色生产行为。
3.3、加强科研投入，支持农业绿色发展技术的创新和应用
日本政府在绿色农业技术发展上投入了大量的科研经费，并于20世纪90年代为农业科技推广成立了专项推广基金，建立了完善的农技推广制度。推进农业绿色高质量发展，技术创新是重中之重，我国可持续支持绿色发展技术的创新、推广和应用，包括低毒农药和生物化肥研发、作物种植与畜禽养殖污染控制和绿色育种技术等，同时要推动和加强科研机构和企业的协同攻关，并完善创新技术成果评价和转化机制，提升农业科技创新力。
3.4 建立有机农产品的专业认证标准和机构，发展有机农业
日本很早就建立了有机农产品标识制度，并注重为农民提供信息咨询服务，提高其农业生产知识水平，从农业生产执行者角度提高其实施有机农业的能力。我国也应加速建立中国有机农产品的专业认证标准，确立权威认证机构，在此基础上搭建全国有机农业交流平台，注重信息公开工作，并加强农户在有机农业方面的信息咨询及公众监督参与机制，从多角度、多维度不断加快推进我国的农业绿色发展进程。
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