挪威海洋牧场立法经验及对我国的启示
一、引言
我国渔业产业结构亦在逐步转型，渔业高质量发展已成为关注重点。发展现代化海洋牧场不仅可以促进我国渔业高质量发展，为我国海洋渔业的可持续发展做出贡献，同时可以促进我国参与海洋生物多样性的保护，有益于我国在国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护与可持续利用国际协定（Convention on Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction）中做出表率，提高国际地位与影响力。
多年来，我国高度重视海洋牧场建设，虽然取得了初步成效，但我国在海洋牧场建设和管理方面仍面临诸多挑战，我国并未制定与海洋牧场相关的国家层面的法律法规，虽然地方与中央相继出台了针对海洋牧场建设的扶持政策方针，这些政策方针过于局限且力度不够，导致我国海洋牧场建设中所面临的法律问题仍然不能得到解决。
挪威作为海洋牧场建设的先行者，拥有世界上最大的海洋牧场。通过学习挪威《水产养殖法》中海洋牧场立法经验，结合我国海洋牧场建设的实际情况，提出针对性建议，以进一步完善我国海洋牧场制度体系。
二、我国海洋牧场管理现状
（一）海洋牧场建设生态环保意识不强
海洋牧场建设最终目的是为了恢复海洋生态系统，其建设运营往往涉及多个利益团体，经营者往往因追求自身利益导致海洋牧场的生态效益难以有效发挥。在海洋牧场建设中，一些海洋牧场的规划布局、礁区选址、建设规模及人工鱼礁工程设计等方面缺乏科学论证和统筹规划，制约了海洋牧场整体功能和效益的发挥。招远市海洋牧场海参区由于礁体投放缺乏科学性，导致空间利用不合理，引起海参大量死亡，造成很大的经济损失。
（二）海洋牧场管理缺乏明确法律法规
我国在海洋牧场的管理上缺乏明确、专门的法律法规。目前只颁布了《国家级海洋牧场示范区管理工作规范》《国家级海洋牧场示范区年度评价及复查办法（试行）》《人工鱼礁建设项目管理细则》《人工鱼礁建设项目验收工作规范（试行）》《海洋牧场建设技术指南》等政策文件以及三亚、连云港和胶东五市的地方性管理法规，尚未形成统一的法律法规体系，无法对全国海洋牧场进行统一管理。大多数文件均为实施规划，主要是规定目标、原则和资金扶持政策，缺乏法律强制力，这导致在实际操作中可能出现模糊地带，影响了海洋牧场的有序运行。此外，我国自《渔业法》颁布实施以来，虽然逐步建立了渔业法律体系结构，但这些法律大多是关于渔业的一般性规定，具体行业的法律法规并不完善，从而造成了相关法律在实际操作中并不是能够很好地解决实际问题，难以满足海洋牧场建设的实际需要。
（三）海洋牧场监管体系责权模糊
我国并未设立专门的部门对海洋牧场进行管理，也没有对海洋牧场建设及运营过程中的监督和检查内容做出具体规定。在我国，海洋牧场的建设和管理中往往涉及生态环境部、农业农村部、自然资源部、市场监督管理局等多个行政部门，各部门之间职权交叉多，分工不明确，在分配过程中容易出现争权或是推诿的现象，造成监督和执法力度效果不理想的情况。此外，不同部门之间的协调不足可能阻碍科研和技术创新的合作与交流，从而影响海洋牧场的发展质量与效益，对海洋牧场的长期稳定发展产生不利影响。我国海洋牧场存在重建设轻管理的现象，各地主要关注海洋牧场的前期建设，而建成之后管理缺失，导致海洋牧场使用混乱，渔民私自捕捞，后续监测和管理监督不到位，片面追求经济效益与短期利益，一定程度上也制约了海洋牧场综合效益的发挥。
三、挪威海洋牧场相关立法概况
（一）立法背景
挪威在海洋牧场管理方面，以2005年的《水产养殖法》为核心法律依据，建立了全面的水产养殖法律法规体系，规范了养殖过程中的关键环节。自20世纪70年代初，海水养殖成为挪威水产养殖的主导形式，为避免后期失去对行业的监管，1973年Lysoe委员会颁布《养鱼法》（oppdrettsloven），开始对海水养殖业进行限制。这是挪威第一部关于水产养殖的临时法，旨在加强沿海地区工业基础。该法首次将许可证制度引入挪威水产养殖行业，许可证限定了所能生产的三文鱼数量，这时许可证制度类似于注册制度。1981年《渔业养殖法》（Fish Farming Act）出台，以确保水产养殖平衡、可持续发展。1985年为促进淡水、咸水和海水鱼类养殖平衡发展，政府出台了《水产养殖法》（Aquaculture Act），减少国家干预，有关鲑鱼和虹鳟所有权规定也有所放开，法律更加自由化，更注重所有者的盈利能力。2000年为了大力发展挪威沿海的鱼类养殖活动、促进海洋牧场的可持续发展，出台了《海洋牧场法》（Sea-Ranching Act），主要内容是规定海洋牧场许可证持有人和渔业部的权利与义务。2005年为了提升水产养殖业的经济效益和行业竞争力、促进沿海地区发展，挪威水产养殖与海岸管理部门将《渔业养殖法》和《海洋牧场法》并入《水产养殖法》（The Aquaculture Act），并于2006年1月1日正式实施。该法改进了实现目标的方法，包括简化申请养殖场的要求、规定许可证的转让和抵押，增加了养殖者的管理自由，并对创新、效率、环保和土地利用提出了新要求。
（二）立法经验
挪威《水产养殖法》将海洋牧场视为一种特殊的水产养殖方式，强调其在挪威水产养殖业中的重要地位。2005年颁布的《水产养殖法》不仅巩固了先前的法律框架，而且调整了实施的重点，倡导通过优化企业结构来管理，而非依赖传统的行政手段调节许可证所有权。《水产养殖法》共包含8章34条，详细阐述了该法的目的、适用范围、水产养殖许可证的颁发、环境保护、土地利用、许可证的登记、转让与抵押、权利与义务等方面的规定和要求。此外，还明确了违规行为的处罚及刑事责任。通过梳理《水产养殖法》中海洋牧场相关法律条例，可总结为以下几点经验。
1. 重视生态环保，引领海洋牧场可持续发展
海洋牧场的核心目标是恢复和保护海洋生态系统。挪威在海洋牧场立法中强调生态保护，规定了海洋牧场规划、建设、管理和运营等方面内容，旨在确保海洋牧场的建设和运营符合环保、可持续的要求，促进海洋资源的合理利用和保护。《水产养殖法》第三章对海洋牧场建设的环境保护要求进行了明确规定，涉及环境标准、环境监测等方面，以确保海洋牧场在建设、运营和废弃等阶段对环境的影响均要得到妥善管理。
在建立海洋牧场之前，必须进行详细的海洋环境调查，包括水质、海底地形、海洋气候等多方面的数据收集与分析。基于这些调查数据，海洋牧场的选址必须确保不会对周边的海洋生态系统产生负面影响。海洋牧场持有者在建设过程中需充分考虑生态效益，严禁向海洋释放外来生物，并严格控制三文鱼逃逸现象。涉及的设施设备应经过精心设计和审查，确保其制造、使用和特性均符合相关法规要求，并获得相关部门的批准和认证。这确保了设施设备的可靠性和安全性，降低了对海洋环境造成潜在风险的可能性。最后，当海域不再用于海洋牧场建设运营时，持有人有责任恢复该海域及其毗邻区域的生态环境。包括拆除或清理所有设施设备，以及任何在经营过程中释放的海洋生物或其他可能对环境产生影响的物体。同时，法律还规定了生态影响评估的程序和标准，确保海洋牧场的建设和运营活动符合生态保护的要求。水产养殖和海岸管理部门需定期进行环境调查，记录海域状况，以确保海洋牧场生态效益得以持续发挥。
挪威水产养殖法要求海洋牧场的设施建设必须符合相关标准和规定，确保设施的安全、稳定和环保。同时，对海洋牧场的建设过程，也需要进行环境评估和影响预测。通过这些规定和要求，挪威确保了海洋牧场在发展水产养殖的同时，能够有效地保护和恢复海洋生态系统，实现经济与生态的双赢。
2. 完善的法律体系确保海洋牧场有序运营
挪威在水产养殖方面有着长期的实践经验，形成了健全的法律制度体系。《水产养殖法》建立了包括海洋牧场规划、建设、运营和管理在内的全面法律体系，全面性的法律框架确保海洋牧场活动的每个环节都有明确的法律依据和规范，为海洋牧场的发展提供了有力保障。《水产养殖法》中还涉及其他几部重要的法律，如《沿海海域规划和资源利用法》《海洋资源法》《捕捞参与法》和《鱼病防治法》等。这些法律法规涵盖了海洋牧场的规划建设、污染控制、鱼病防控和食品安全等关键环节，对海洋牧场的发展起到了重要的推动作用。
挪威对水产养殖过程实施严格的管理，许可证制度是监管该行业的主要手段。许可证制度在挪威已有超过百年的历史，起初主要用于规范渔业和自然资源开发行业。海洋牧场许可证由挪威渔业管理局颁发给水产养殖经营者，作为经营准入证明，在海洋牧场中起到关键作用。通过许可证，政府得以限制养殖许可区域的产量，并有效控制水产养殖的规模和许可证的数量，确保水产养殖业在可控的框架内健康发展。这一制度确保了行业的规范发展，同时也为海洋牧场的可持续发展提供了法律保障。
《水产养殖法》第二章、第五章对海洋牧场许可证制度作出了详细规定。通过简化海洋牧场许可证的申请要求和规定许可的转让和抵押，为海洋牧场的建设提供了更加便捷和灵活的法律环境，降低准入门槛，吸引更多的投资者参与海洋牧场的建设，推动挪威水产养殖业的发展。法案对许可证的申请和内容设定了明确的要求，申请人需根据一般条件和鱼类生产养殖规定提交申请，许可证持有人也有权依法转让或抵押许可证。申请流程包括提交相关资料给所属区域的渔业管理局，再由该局协调各相关单位，获取其他必要的许可证，最后由渔业部正式发放。
此外，针对每张许可证，水产养殖和海岸管理部门可依据《水产养殖法》制定个性化条款，确保每个申请人的具体情况得到充分考虑。对于建设海洋牧场所需的许可证，则采用轮养分配制，旨在确保海洋牧场的可持续发展。通过这一完善的许可证制度，不仅确保了海洋牧场的规范运作，还为该行业的长期健康发展奠定了坚实基础。
3. 明确责权进行海洋牧场高效管理
挪威海洋牧场的相关法律条款具体、明确，对于各种可能的情况和问题都有详细的规定。这使得海洋牧场的管理者和从业者能够清晰地了解自身的权利和义务，从而有效地执行相关法规。《水产养殖法》由挪威水产养殖和海岸管理部门执行，隶属于挪威贸易、工业和渔业部，部内可制定相关条例的细化条款。《水产养殖法》第六章对海洋牧场持有者的权利与义务以及水产养殖和海岸管理部门的职责做出了明确规定，以确保行业的规范运作和可持续发展。法律赋予了养殖业者更多的管理自由，使其能够通过责任管理来创造更多的产业价值。因此，养殖业者在遵守法律法规的前提下，有更多的自主权和灵活性来管理自己的海洋牧场，包括选择养殖品种、养殖方式、饲料使用等方面，这有助于提高海洋牧场的养殖效率和产品质量，推动海洋牧场的科技创新和产业升级。
对于海洋牧场持有者，法律规定了从业者需具备相应的职业背景。应接受过水产养殖教育培训或具备至少两年的养殖场管理经验，以预防和控制鱼类逃逸现象。此外，在Finnmark郡，申请人还需具备投资能力，拥有至少两百万挪威克朗的启动资金。为了确保海洋牧场能够顺利运营，必须配备足够的工作人员。这些员工需经过实践和培训，并获得食品安全局的认可后方可上岗。此外，海洋牧场持有人还有义务协助当局进行调查，并在水产养殖和海岸管理部门对相关区域、设施设备进行调查时给予积极配合。
挪威水产养殖和海岸管理部在《水产养殖法》的执行与管理中发挥着至关重要的作用。作为渔业和水产养殖领域的核心管理部门，该部门不仅负责协调部门间的权力，还关注规划、区域问题以及危机管理和应急程序等多个方面。在海洋牧场管理中，该部门负责制定和执行与相关的政策和法规，确保海洋牧场的发展符合挪威的可持续发展目标，主要职责包括政策制定、管理海洋牧场的养殖许可证、对海洋牧场的运营进行监管、对海洋牧场的环境进行监测评估等。此外，挪威还有一些相关的研究机构和咨询机构，为海洋牧场的管理提供技术支持和咨询服务。挪威的海洋牧场管理是一个跨部门的过程，除了水产养殖和海岸管理部外，还可能涉及其他部门，共同负责海洋牧场的管理和监管工作。通过明确科室的职责，各部门能够更好地协调工作，确保海洋牧场相关活动有序进行，并为海洋牧场的可持续发展提供有力支持。这种分工明确的管理体系有助于提高工作效率，确保资源的合理利用，从而推动挪威海洋牧场的持续繁荣。
四、挪威海洋牧场立法经验对我国的启示
1. 提高生态环保意识，加强统筹规划
挪威在海洋牧场环境保护方面制定了严格的法律法规和标准，确保海洋牧场建设的可持续发展。2018年开始，挪威海洋牧场建设更加强调环境保护问题，推出“开发许可证”，期望引进更为环保的养殖技术。在挪威的《水产养殖法》中，环境标准和环境监测的要求得到了明确规定，该法规定了海洋牧场持有者在建设、运营以及废弃后的具体环保要求，确保了海洋牧场生态效益的有效发挥。同时，水产养殖和海岸管理部门定期对海洋牧场进行环境调查，以确保法律法规得到有效执行。我国可以借鉴这些经验，在海洋牧场建设前，要进行充分的环境评估和资源调查，确保选址的科学性和合理性。同时，综合考虑海洋牧场的功能定位、区域特点、资源条件等因素，制定科学合理的建设规划，优化资源配置，避免资源浪费和环境污染。此外，要发挥国家级海洋牧场示范区创建引领作用，突出生态优先、资源修复优先，实现渔业生境的有效恢复，推动我国海洋牧场可持续发展。
2. 制定相关法律法规，提供政策保障
海洋牧场作为一种新业态，在其发展过程中出现了诸多新生事物，新政策制定跟不上产业发展步伐，没有现成的法律法规和管理制度可以遵循，必然影响海洋牧场的健康发展。挪威通过完善配套的法律法规，不仅弥补了单一法律体系可能存在的法律空白，更为海洋牧场建设的可持续发展提供了坚实的法律保障。我国可以参考这些法律法规，制定符合自身实际情况的法律规范，为海洋牧场建设提供法律保障，借鉴挪威海洋牧场相关立法经验，推动我国海洋牧场规模化、标准化发展。首先，对于海洋牧场建设中亟待破解的部分法律法规问题，需要争取国家层面的顶层设计，进一步加强相关部委间的统筹协调或予以授权，为海洋牧场产业发展提供政策保障。其次，应尽快制定并出台专门的海洋牧场法律法规，明确海洋牧场的定义、范围、管理主体、权责划分等基本问题，为海洋牧场的规划、建设、运营和管理提供明确的法律指导。在海洋牧场法律法规的基础上，进一步完善海洋牧场的管理制度，包括海洋牧场的规划、审批、监管、执法等各个环节，确保海洋牧场的建设和管理活动都能够在法律框架内进行，避免出现无序和混乱的情况。
3. 明确相关部门责权，完善监管体系
挪威采取了一系列的管理措施，包括养殖许可制度、养殖监测制度、养殖评估制度等，对海洋牧场进行规范化管理。为了加强对海洋牧场的管理，挪威设立了水产养殖和海岸管理部门，专门负责执行《水产养殖法》，该部门可以制定相关条款，进一步细化相关规定，确保各项规定得到有效执行。在水产养殖和海岸管理部门内部，职责分工明确，确保了对海洋牧场建设过程中的水产养殖管理、规划发展、技术标准及相关数据的有效管理。这种管理模式为我国提供了一个借鉴的范例，即成立专门的海洋牧场管理协调部门，由海洋牧场相关部门共同参与，定期召开协调会议，共同研究和解决海洋牧场管理中的重大问题，确保各部门之间的信息畅通，形成工作合力。明确各部门的管理职责和权限，确保管理的一致性和规范性。同时，建立统一的监管体系，加强对海洋牧场建设、运营和管理的全过程监管。在制定海洋牧场相关政策时，应充分考虑各部门的意见和实际情况，确保政策的科学性和可行性。同时，加强政策的宣传和解读，确保政策能够得到有效执行。对于政策执行中出现的问题，应及时进行调整和完善。通过借鉴挪威的管理模式，并加强执法和监督力度，逐步完善海洋牧场的监管体系，为海洋牧场建设的可持续发展提供坚实的保障。
