我国捕捞渔业认证体系构建研究——基于MSC渔业认证工具及其在我国的适用性分析
一、引言
为促进渔业资源的可持续利用，各国和有关国际组织实施了各种类型的渔业管理措施以养护和恢复渔业资源。国际非盈利组织海洋管理委员会（Marine Stewardship Council，MSC）基于市场的渔业认证工具（以下简称MSC认证）即是这些措施之一。MSC认证的核心价值在于保证贴有MSC生态标签的水产品来自可持续渔业，利用供应链效应和品牌效应促进渔业管理的优化和变革，同时还能促成各相关利益方之间更强有力的管理行动合作。
MSC认证的目标和效用在很大程度上与我国渔业管理改革和产业发展转型需求相一致。目前，从全球视角看，在认证渔业数量、所涉水产品产量和价格溢价等方面，MSC认证在众多可持续认证工具中均处于领先地位。MSC渔业认证工具的标准、内容及程序能够为我国渔业可持续认证机制的开发和完善提供了参考。然而，国内有关MSC渔业认证的研究很少，鉴于此，本文通过综述MSC官方网站提供的报告和相关公开发表论文，梳理了MSC渔业认证标准、标准的制定依据和流程，以及认证程序的基本架构，从而总结了MSC渔业认证体系的主要特点和成功之处，并在此基础之上分析我国推行可持续渔业认证的支持政策，找出我国实行可持续渔业认证面临的关键困难，为构建适合于我国渔业产业和管理现状的可持续渔业认证体系提出建议。本文所探讨的“渔业”仅限于捕捞，不涉及水产养殖，仅关注MSC可持续渔业认证（MSC Certification of Sustainable Fisheries）和MSC产销监管链认证，不涉及ASC-MSC海藻认证项目。
二、MSC认证的特点及经验总结
（一）MSC全方位、全过程考察渔业可持续水平的认证标准体系
1. MSC可持续渔业认证标准
MSC可持续渔业标准以三个基本原则为基石：（1）可持续的目标种群：确保捕捞方式对目标种群的友好性，以可持续的捕捞方式进行生产作业、不过度开发目标种群。（2）最小化环境影响：关注捕捞作业方式的环境友好性，确保捕捞不影响渔业所依赖的生态系统的稳定性。（3）有效的渔业管理：确保通过认证的渔业有符合地方、国家、国际法律和相关标准要求的渔业管理系统，且建立了旨在实现负责任捕捞和可持续捕捞的制度和运行框架。
围绕三个基本原则，MSC开发了一套用于评估渔业可持续性的工具——默认评估树（Default Assessment Tree）（图1），包括9个评估单元（Component）、28项绩效指标（Performance Indicators, PIs）；每一项绩效指标都有其具体考察的内容、依据和相应的评分档（PISGs），包括60分档（SG60）、80分档（SG80）和100分档（SG100），每个评分档都有其相应的绩效表现描述，用于支持定量或定性评估。此外，考虑到增殖双壳类物种渔业、三文鱼渔业和基于引进物种的渔业的特殊性，MSC在默认评估树的基础上为其分别制定了专门性的评估标准。
将MSC可持续渔业认证标准的主干内容和基本框架进行系统分析和可视化处理（图2），可将其评估对象可分为生态环境和政策环境两类。生态环境评估对象包括目标种群、主要物种、次要物种、濒危物种、栖息地和生态系统，每个对象的评估内容涉及结果评价、管理策略评价和信息/监测能力评价三个模块，其宗旨和核心内容如下：
（1）结果评价。对于目标物种、主要物种和次要物种，重点考察其生物量是否处于或能否维持在可持续水平；对于濒危物种、栖息地和生态系统，重点考察其受目标渔业的影响程度。
（2）管理策略评价。大致包含五个要点：①确认是否已经制定了相关管理策略；②依据评估对象现状评价管理策略的预期有效性；③分析管理策略的实施效果；④确认是否已制定了管理策略的效果评价机制和更新机制；⑤审查管理策略是否包含预防性措施。
（3）信息/监测能力评价。考察不同评估对象信息收集的“充分性”。尽管其内涵因绩效标准不同而有所不同，但总体包含五个要点：现有信息的广泛度、可靠度、精细度、连续度、相关度。此外，还特别重视对评估对象变化情况的监测能力，主要通过现有信息的连续性和广泛性两项指标予以评价。
2．CoC认证标准
CoC认证标准包括默认版、集团版、消费端口组织版等三个适用于不同类型申请者的版本，遵循五项原则：（1）采购的产品来自经过MSC认证的供应商；（2）在生产流通的每一环节均可通过特定标签识别MSC认证产品；（3）MSC认证产品须与非MSC认证产品分开；（4）MSC认证的产品必须可验证，具备可追溯性，并有据可查；（5）申请CoC认证的企业（或组织）具备良好的管理系统，且符合CoC认证标准的要求。
CoC认证的核心是确保MSC可持续渔业认证产品的可追溯性。相关条件要求贯穿于整个供应链，包括采购、存储、加工、运输及销售等多个阶段，都需要通过包装、标签、发票等载体明确产品信息，确保其溯源性，并将其与非MSC认证产品区别开来。此外，CoC认证还对申请认证的企业（或组织）的管理系统进行评估，确保其具备经营MSC认证产品的能力，包括是否建有确认、区分、追溯产品及处理问题产品的程序。
（二）MSC公开、透明、多方参与的标准制定程序
MSC通过三个机构（见表1）和专门程序（如图3）审查和修订现有标准、制定新的标准。托管董事会（Trusteeship Board, TB）是制定和修订标准的决策主体，依据《ISEAL标准制定导则》《粮农组织海洋捕捞渔业鱼类和渔业产品生态标签指南》《GSSI基准测试工具》等决定是否启动新标准制定程序或对现有标准的审查程序，并最终判定是否采纳新标准或修订标准。一旦标准制定或审查程序启动，技术顾问董事会（The Technical Advisory Board, TAB）MSC通过三个机构（见表1）和专门程序（如图3）审查和修订现有标准、制定新的标准。托管董事会（Trusteeship Board, TB）是制定和修订标准的决策主体，依据《ISEAL标准制定导则》《粮农组织海洋捕捞渔业鱼类和渔业产品生态标签指南》《GSSI基准测试工具》等决定是否启动新标准制定程序或对现有标准的审查程序，并最终判定是否采纳新标准或修订标准。一旦标准制定或审查程序启动，技术顾问董事会（The Technical Advisory Board, TAB）将组织草拟、审查和批准标准的技术内容，并批准咨询和测试计划草案。利益相关者理事会（The Stakeholder Advisory Council, STAC）就利益相关方的意见、新标准或修订标准对不同利益相关领域产生的影响向TB和TAB提供意见。除在特定审查程序发生时间之外，利益相关方还可随时提交有关制定新标准或修订现有标准的建议和意见。
MSC认证将公开、透明及公众参与等要素纳入其现有标准审查和修订现有标准及新标准制定程序中，如投诉程序、政策制定程序、咨询程序、翻译程序等，以确保MSC标准的可信度，同时使标准的审查、修订或制定更具有目的性，明晰何时何地由谁开展何种工作。定期的标准审查或修订也可以确保标准的内容与时俱进。
通过公共咨询程序，利益相关方的意见或诉求可得以充分表达，并在每次咨询后被记录成专门文件予以公开。此外，公众咨询采取匿名的方式将利益相关方的意见建议进行整理分类，确保其可以畅所欲言，也促使标准制定、审查和修订更具合理性。
在标准最终颁布之前，MSC经寻求STAC和TAB相关建议后，实施标准可行性测试计划，用以检验修订后或新制定的标准能否实现预期效果，并测试其产生的影响、可行性、适用性等，由此可预先了解修订后或新制定的标准在哪些问题的解决方面最为有效，哪些方面尚未解决或仍需改进。此外，测试结果报告在MSC网站公开，以确保标准制定过程的公开透明。
（三）多方参与的公正、公开、促进式的认证评估程序
MSC认证采用第三方机构开展评估，且不强制指定专门的认证机构，而是采取自愿原则，认证申请方可“货比三家”，横向选取符合自身需求的评估机构（Conformity Assessment Body, CAB）。评估过程允许同行评审、专家学者等多方参与，在提供科学观点建议的同时，对认证给予外部监督。一方面，第三方机构的评估模式可确保整个评估过程的公正、公开和独立；另一方面，认证机构通过年度审查和定期评估扮演着“事后”监管者的角色。此外， MSC为每一项子标准进行赋分，渔业想要获得认证，除了单个子标准需符合条件，项目平均分也需达到相应的标准要求；对渔业所得分数划分为不同的区间，并不对尚未达到认证条件的渔业 “一票否决”，而是根据存在的问题给予指导和改进，以促进其达到认证标准。
申请者在评估开始时可以联系利益相关方进行沟通，包括专家学者、NGO、渔业管理者、政府部门及其他渔民等，利益相关方会从多角度将自己关心的问题提交给CAB并阐述其理由。这样，基于利益相关方的视角可以将CAB尚未考虑到的因素和问题纳入讨论，以确保评估的公正性。
在评估小组根据评估标准就申请者所提供的相关信息进行评分并给出评估报告后。CAB挑选独立专家对评估报告进行同行评审，并就结论、评分等问题提出相关意见。这一方面可以确保评估报告能够得到不同专家多维度的看法和建议，使评估分数及内容更加合理；另一方面可以使得评估结果更加客观公正。
认证机构在评估结束后，将评估过程中的相关信息上传至数据库并在Track a Fishery website网站予以公开，包括最终评估报告、同行评审报告以及利益相关方的意见和MSC的反馈信息等，使包括申请者在内的利益相关方了解整个认证过程的步骤及内容，并可就某些程序或环节存在的问题及时进行沟通和反馈，确保整个评估过程公开、透明、公正。
（四）零售商响应与消费者认可
作为世界上最大的海鲜加工商之一，联合利华宣布从2005年起，其购买的水产品都将来自可持续渔业。这意味着所有希望与联合利华合作的上游海鲜供应商都必须证实其销售的海鲜来自可持续渔业，有力推动了MSC认证在全球范围内的应用。随着时间的推移，沃尔玛、山姆超市和家乐福等在全球水产品供应市场中扮演着重要角色的零售商纷纷加入MSC认证体系建设，宣布其只从通过MSC或最佳水产养殖规范（Best Aquaculture Practices, BAP）等类似认证的供应商购买海鲜。
零售商将MSC认证作为一种营销工具，以塑造他们负责任的企业形象。当供应链中的买方承诺从可持续来源采购部分或全部海产品时，就形成了市场准入机制，促使供应链上游的渔业公司加入MSC认证或其他可持续渔业认证计划。
消费者对可持续发展理念的认可和推崇使他们愿意为标榜为“最佳环保选择”的水产品买单，从而使贴有MSC生态标签的水产品产生溢价。例如，2007年，美国太平洋长鳍金枪鱼（Thunnus alalunga）渔业通过MSC认证后，其价格上涨了32%。这也是有关公司选择加入MSC认证计划的主要原因之一。
MSC最近一次全球消费者调查涉及23个市场，25869名调查对象。结果显示：全球市场中MSC认证的影响力在不断提高，即使有疫情的影响，消费者对MSC的认知、信任和推荐的可能性在稳步上升，48%的消费者在购买水产品时会查看是否带有MSC标签，而78%的消费者对带有MSC标识水产品的来源是信任的，同时57%的消费者表示很乐意向身边的朋友推荐MSC认证的水产品。由此可见，MSC认证的广泛应用离不开消费者对其的高度认同与推广。
三、我国实施MSC渔业认证的现实考量
（一）我国推行渔业认证的政策支持
近年来，在生态文明思想指引下，我国渔业管理目标不断升级，对海洋渔业的管理理念、管理机制和管理措施改革提出了更高的要求。《“十三五”全国渔业发展规划》指出要加快水产品品牌建设，制定科学合理的评价标准和认定办法；《“十四五”全国渔业发展规划》提出要扎实推进绿色发展，健全渔业治理体系，体现了我国渔业管理初步向以促进渔业可持续性、环境友好型和提升渔业管理有效性为目标，从单一渔业管理向以生态系统为基础、整体性考量的综合管理转变。《“十四五”全国渔业发展规划》再次强调要强化品牌建设，推进水产品可追溯管理，健全标准体系，促进全产业链按标生产。这为“从市场端切入促进可持续渔业管理”提供了机会。
（二）我国实施MSC渔业认证存在的困难
1. 国内认证驱动力不足
在整个水产品供应链中，不同环节主体获取利益的能力也各不相同，加工商和零售商可能是产品溢价的主要受益者，而生产者可能只获得准入新市场的好处。在倡导MSC认证理念时，消费者很容易将其与其他认证趋同对待，认为并没有很大的差异，从而不愿为贴有MSC认证标签的产品支付溢价。消费者很少关注水产品是否贴有认证标签，也很少咨询产品来源是否可靠等信息。
对于渔业生产者而言，申请MSC认证费用较高，在认证通过后，年度审计费用和认证标签许可使用费用也增加了生产成本，在消费者认识偏低不愿支付产品溢价的情况下，即便生产者在一开始有申请MSC认证的动机，也会出现后续动力不足的问题。目前我国海洋渔业的渔获销售渠道多样，尚未形成集约式的水产品供应系统，尤其是对于中小型渔业生产者来说，大多以家庭为单位，组织化、规模化和集约化程度低，捕捞水产品一般通过小型零散的中间商销往本地或国内异地市场，有的直接在渔港码头售卖或直供本地农贸市场。
MSC认证标签的使用费往往是高昂的。根据渔业类型不同，MSC认证的预评估费用在2000到2万美元之间，全面评估的费用在1万到50万美元之间。此外，为了维持认证，还需要每年支付监督和审核费用，这对中小型渔业生产者而言几乎是“高不可攀”，如果将费用计算在成本中而转嫁给消费者，可能会导致市场无法接受，尤其是在有大量的养殖水产品可以替代的情况下。
2. 与我国渔业实情不匹配
MSC渔业标准以评审单元（Unit of Assessment，UoA）作为基础。评审单元由目标物种、渔业船舶、作业方式和捕捞的地理范围四个要素组成，体现了MSC渔业标准以单鱼种渔业为基础开展评估。但是，我国多以混合渔业为主，与单一鱼种“评审单元”模式适应度不高，尤其是标准在第二项原则下设置了5个组分，清楚地区分捕捞的主要物种和次要物种，以及所涉及的濒危保护动物、栖息地和生态系统，并就过去、现在和未来的管理绩效分别对5个组成进行评估。因此，目前已经申请并获得MSC认证的渔业具有明显的单一物种特征，而且有清楚的地理范围和资源使用权界定，这也在很大程度上表明某种形式的渔业产权是参与MSC渔业认证的先决条件。
我国海洋渔业普遍存在多鱼种渔业的特点，一方面是因为我国近海渔业资源本身特点所致，另一方面是捕捞渔具选择的原因所致。2022年，我国海洋渔获产量中，拖网、围网、刺网等三类渔具的产量比例高达79.26%。这导致我国海洋渔业难以将单鱼种渔业作为评审单元适用MSC渔业认证标准。在管理上，我国目前除对少数沿海种群实施了限定作业区域的限额捕捞管理试点之外，大多数渔业的管理均依靠投入控制和技术措施进行管理，捕捞许可证核定的作业范围相对较广。在大多数情况下，渔民对某一特定水域的渔业资源的使用权无论在法律上还是在实践中都几乎不具备排他性。
3. 认证数据条件不足
MSC认证标准的任何一项指标都需要可验证和可审计的信息作为评估依据，意味着对与之相匹配的渔业基础设施、科学研究能力和渔业监测能力的更高要求。例如，原则一所对应的绩效指标依托种群评估结果，原则二依托环境风险评价，都需要大量连续多年的渔业生产数据和资源调查数据作为支撑。
我国近海大部分小规模渔业尚处于数据缺乏的状态，通常缺少目标渔获物、兼捕渔获物以及对捕捞鱼类栖息地或生态系统的影响、渔区信息等重要评估数据。这类有限数据难以适用常规的评估方法且更需要多种管理措施相配合。然而，我国尚未对海洋渔业实施分鱼种管理（除少数限额捕捞试点之外），现行的渔业统计方法中没有设置针对某一特定水域的单鱼种捕捞生产数据的统计口径，现有渔业生产数据很难支撑特定渔业的种群评估和环境风险评价。在科学研究能力方面，尽管我国相关高校院所已经开展了针对许多物种的种群状况研究，但除了已发表的文章之外，许多种群评估报告和相关的数据信息往往是非公开的。渔业生产者很难获取这类信息，更难以把这类信息分享给实施MSC认证评审的第三方机构。此外，我国当前的渔业监测能力也相对比较薄弱。现行《中华人民共和国渔业法》只规定了从事我国海洋捕捞业的大中型渔船应填写捕捞日志，除此之外，没有对其他方式的渔业监测手段作出规定。
四、我国可持续捕捞渔业管理认证体系的构建设想
（一）通过政策要求和制度安排促进认证的应用
建议通过进一步加强捕捞渔民组织建设，提升组织化水平，变革渔业生产经营方式，为成立渔民合作社、公司化管理等提供利好政策。在渔业认证方面，向渔民自治组织赋能。通过立法赋予渔民组织渔业认证申请人的法律地位，同时赋予其核定作业场所、内容以及管理渔业生产行为的权利，以及在特定水域排他性地使用渔业资源的权利。在此基础上，以渔业组织名义申请认证，可以分担经济风险，弥补所需认证信息的不足，提升产品市场竞争力，从而提高应用认证工具的可操作性。
与此同时，建议利用平台经济发展区域性和全国性的水产品销售网络，培养对市场具有强影响力的加工商、经销商和零售商，以其为抓手促进认证工具的应用。此外，还需加强消费者宣传，提升消费者对可持续渔业认识和认可度，逐步实现推广。
（二）开发适用于我国渔业管理的认证工具
标准制定方面，由国家渔业主管部门牵头、相关行业协会组织产业代表和科研院校共同开发适合我国国情的可持续渔业认证和产销链认证工具。标准的制定应基于我国渔业法律法规和有关政策的要求，充分考虑我国渔业产业生产端、流通加工和消费端现状，并借鉴MSC渔业认证标准的制定原则。认证机制构建方面，关键在于确保认证过程公开透明。应委托第三方独立的评估机构，依据一套统一的评估程序对渔业或生产组织进行评估，并辅以同行评审、公众异议、定期重审等程序，确保评估结果的可信性、公正性和客观性；同时，将评估过程中的相关信息在专门的网站予以公开，以供查证和监督，确保整个认证过程的透明度。
（三）弥补数据缺陷
鉴于我国水产类科研院所和有关高校具有开展渔业资源评估、环境风险评估和管理绩效评估的数据优势和技术优势，建议依托科研院所和高校联合成立第三方评估机构，负责开展认证评估，同时可以集科研院所和高校两者之所长联合开发一个类似于MSC渔业认证下的“基于风险的评估框架”（risk based framework，RBF）的辅助认证工具，在适合我国渔业管理政策的基础上弥补有限数据渔业认证所需的信息差，帮助申请者开展渔业评估。此外，联合成立的第三方评估机构在确保认证过程客观公正、数据公开透明的前提下，相比于国外营利性专业化的评估机构，可适当降低评估所需要的费用，兼顾社会效益与经济效益。
