我国渔港高质量发展的开发模式研究
一、引言
近年来，我国海洋渔业发展较快，结构不断优化，海产品产量大幅增长，为保障国家粮食安全、促进渔民增收和经济社会发展作出重要贡献。但是，关系我国海洋渔业高质量发展的渔港等基础设施条件却不能匹配海洋捕捞量和渔船大型化要求，渔业防灾减灾能力依然较弱，渔船有效避风率仅为43%，相对于日本、韩国和中国台湾地区的渔港建设发展仍存在不小差距。
随着海洋渔业等产业的持续发展和沿海城镇建设的不断推进，渔港的重要作用日益凸显，综合功能逐步拓展。为进一步提高渔业防灾减灾能力，促进海洋渔业高质量发展，加快形成渔港经济区，2018年4月，国家发展改革委、农业农村部联合印发了《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》（以下简称《规划》）。《规划》提出将建设辽东半岛、渤海湾、山东半岛、江苏等10大沿海渔港群，有效避风率从10级避风水平的43%提升到11级避风水平的70%。如果仅通过政府资金进行投资建设，达成这个目标可能较慢。因为渔港在国内外目前都属于不能直接为地方财政带来直接税收的准公益性产品，因此地方投入积极性不高。因此，在新形势下如何找到一种有效的渔港开发模式来提高渔港经济效益，实现规划目标，更好地促进渔港高质量发展，已经成为渔港经济发展的重要课题。
二、 我国渔港发展现状
我国现代化渔港发展起步较晚，前期的渔港主要是由渔民根据地形条件逐渐建成的没有建设标准、设施设备简陋的群众性渔港，根本无法适应现代渔业经济的发展。虽然1998-2015年全国累计投资83.05亿元建设了辽宁、山东、福建等10个沿海省（区、市）148座渔港（其中中心渔港66座、一级渔港82座），极大改善了渔港的面貌，但是我国沿海渔港发展仍然面临不少短板，无法满足渔业经济发展需求。
（一）港少船多矛盾突出
据农业农村部统计数据显示，2001年我国沿海渔港普查数量为1483个，2011年为1299个，2018年为1292个，17年时间渔港数量减少了191个。截至2022年我国沿海现有渔港分布情况见图1。
（二）渔港功能设施不全
我国沿海虽有1292个渔港，但77.6%的渔港为三级及以下的小型群众性渔港。国家中心渔港、一级渔港仅以建设码头功能为核心，其他补给功能等设施基本没有建设。占绝对数量的三级以下渔港，建设标准更低，功能设施配套更不完善，主要表现在以下几方面，一是渔港缺乏必要的安全、环保设施，码头周边垃圾遍地、严重污染当地环境和水域；救生、消防设备欠缺，应急管理能力薄弱，安全管理存在隐患；二是码头建设标准低，因历史原因，很多码头属于违规建设，不但建设标准低，而且违规占用水利用地，影响防洪安全，同时汛期行洪期间也多次发生渔船倾覆事故；三是装卸工艺设施落后，卸鱼作业原始，装卸仍采用人工搬运，渔货不能及时转运，影响渔获品质；四是码头配套设施缺失，缺少生产所需晒网、补网、堆放等场地，渔船的补给功能不全，不能满足加油加冰等补给需求等；五是渔港缺乏规划，渔船维修船厂、冷藏加工、冷链物流等功能无合适的区域进行布置。
（三）社会资本参与极低
从文献和调查看，目前国内社会资本极少参与渔港的投资运营，导致国内渔港建设、维护基本依靠中央和地方政府财政资金，从而无法满足渔船作业需求和渔业经济高质量发展要求。从调查看，社会资本参与渔港投资运营低的原因主要有三点，一是渔港的所有权、使用权、经营权、监督权缺乏法律保障，渔港前期的建设、经营、监管和维护主体模糊，社会资本进入非常谨慎；二是渔港的公益属性太强，因历史原因，国内绝大多数渔港开始都是渔民自发形成的，渔船停靠码头基本是免费的。为避免渔港出现安全事故，新建和改建渔港的费用由国家和地方政府出资，因此，渔港成了社会公益性产品；三是社会面对渔港重视度不高，因渔港公益属性太强，对地方政府税收贡献度小，因此社会面极少有企业对渔港投资运营进行深入研究，仅有部分学者或者高校对国内渔港做了研究。近年来随着渔港研究热度的提高，部分央企开始寻找新领域进行突破，重点研究渔港的投资开发模式。
三、渔港功能的经济性分析
渔港主要由水域、码头、陆域三大部分组成，是渔业生产的后方基地，是渔船补给、渔获装卸和交易的重要枢纽，是渔业防灾减灾的重要保障，是建设渔业现代化和打造渔港经济区的重要载体。为便于渔港商业化运营，我们将渔港功能分为经营性功能和公益性功能（见表1）。
渔港码头在不同地区其功能定位有所不同，政府投资的码头也可以出租，租金作为渔港维护费用来源之一；部分地区私人码头对渔船停靠码头按照渔获价值收取码头交易费。因此，渔港码头在不同地区也可以具备经营性功能。
（一）公益性功能的经济性分析
渔港公益性功能设施是渔港最基本的功能设施，基本上由中央或地方出资建设，为渔民提供最直接的支持，可有效保护渔民出海安全，监督渔船网具是否合格、休渔期是否违规出海捕鱼，减少环境污染，因此，更多体现的是社会效益。
（二）经营性功能的经济性分析
渔港经营性功能是能够通过运营直接产生收益的功能，是吸引社会资本方投资运营的基础，渔港各项经营性功能的收益情况对渔港的开发模式有直接影响。现根据调查，将各经营性功能的收益情况总结如表2。
除表中经营性功能具有经济效益外，渔港还可以建设交易中心、渔需物资商贸中心、网箱堆场和渔民邻里中心等出租给相关商户，完善渔港服务功能并收取租金。
当渔港有稳定的鱼获量后，可在渔港附近区域建设水产品深加工厂，例如鱼糜制品加工、紫菜加工、调味品加工、海藻加工等等，进一步延伸渔港产业链，提升水产品的附加值。
四、我国渔港开发模式研究
从调研情况看，国内渔港开发目前仍处于初级阶段，渔港建设资金主要来源于政府投入，开发模式过于单一，渔港经济发展比较落后。从渔港经营性功能看，渔港具有自身盈利点和衍生盈利点；从渔港建设性质看，其属于基础设施类别。本文参照基础设施投资开发模式，结合渔港实际情况，将渔港投资开发模式主要分为政府开发和社会资本开发两种模式。
（一）政府开发模式
按照渔港以往的开发模式，政府投资开发分为三种，即政府投资建设模式、政府投资建设+委托运营模式、政府平台企业投资运营模式。
（二）社会资本开发模式
社会资本开发模式主要可分为BOT（建设-运营-移交）和BOO（建设-运营-拥有）模式，这两种模式在基础设施开发中已广泛运用且非常成熟，但在渔港的开发中尚未大规模尝试。基于渔港本身的特殊性和一定的盈利性，政府将渔港特许经营权授权给社会资本方，然后采用BOT或者BOO模式对渔港进行开发，其可分为两类，一是社会资本与政府企业合作成立SPV公司（特殊目的机构），例如海南东方市的八所中心渔港开发模式；二是社会资本单独成立项目公司独立投资开发运营。
（三）不同开发模式的优缺点
基于上述开发模式，渔港开发又可细分为政府主导、企业主导和政企合作三种模式，三种模式各有优势和劣势，具体如表3。
通过以上对不同渔港开发模式的比较，政企合作开发模式是渔港开发的较好选择，能够充分发挥双方的优势，促进渔港高质量发展。
（四）开发模式路径
无论是哪种开发模式，渔港开发都要以实现项目的自我平衡为导向，解决当地社会就业、财政和税收问题，有力支撑渔港区域经济发展，实现品牌、社会和经济的综合效益，如表4。
五、案例分析
基于上述开发模式的比较研究，社会投资人中国铁建与地方政府进行了有益的尝试和合作，具体实践了渔港高质量发展的开发模式。
（一）项目基本情况
黄沙港国家中心渔港位于江苏省盐城市射阳县黄沙港镇，处于三河交汇处，具有良好的水深和避风条件，周边交通发达，濒临黄海，毗邻中韩协定渔区及吕四渔场，渔区作业条件良好。常年进港停靠作业渔船在800艘左右（其中外籍渔船500艘左右，辽宁营口常年驻港渔船110艘），年渔获卸货量达到30万吨左右，渔船想要停靠码头需按照每船渔获价值的5%向码头主缴纳停靠费用。渔港私人违建码头较多（面临被拆）且逐渐不能满足渔船作业需求，加油加冰等渔船补给配套设施极度缺乏。众多的渔船为本地带来了良好的经济效益，但想要进一步发展壮大，却面临码头短缺、补给功能严重不足，冷库等核心配套设施欠缺等问题。
（二）项目开发模式
经当地政府邀请，中国铁建经营团队实地调查研究后，对项目按照统一规划、统一开发、统一推广、统一管理的原则制定了开发路径和运营管理方案，得到了政府的充分认可，并找到了渔港经营的盈利点和运营途径。按照项目每年服务500艘渔船计算，其中通过建设运营制冰厂、油库、冷藏加工、冷链物流、交易中心、渔需物资商贸、渔办工业、修船厂和码头等业态可以实现投资回报，其中加油属于核心收入，占比达到营收的58%，其次码头、冷藏加工和加冰三块营收合计占比达到37%，加冰利润率最高。经整体测算，项目的投资收益率距企业要求还有所差距。
六、结论及建议
（一）结论
通过文献研究、实地调研，系统分析了我国渔港目前面临的问题，梳理了渔港功能经济性情况，研究了渔港高质量开发模式及其实践应用情况，主要得出如下结论。
第一，目前国内渔港建设还处于起步阶段，全社会重视渔港程度不够，商业化程度很低，面临着船多港少、渔港设施配套不全、社会资本参与极低等问题，亟需高质量发展。
第二，渔港具有众多可经营且高盈利的功能，尤其是渔港的加油、加冰、冷库等核心配套功能，具备社会资本商业化运作的基础和特点。
第三，在政府特许经营许可下，渔港可采用高速公路等类似基础设施的投资模式，统一规划，企业运作，解决长期困扰渔港建设资金短缺的问题，打造区域渔港经济区，实现渔港高质量发展。通过黄沙港国家中心渔港项目的实践，验证了开发模式的可行性。
（二）建议
通过已投资的渔港看，渔港的投资开发具有广阔的市场需求和投资价值，目前刚刚引起社会资本的重视，尚未进行大规模的商业化运作，正是企业进入的良好时机。为此，笔者从渔港高质量发展的角度出发，提出以下建议。
第一，根据渔船聚集区域和集中作业区域，估算渔船停靠数量，选取合适的渔港集中资金对其进行提升改造，扩大渔船避风锚地面积和作业停靠泊位以满足渔船需求。该方案既可解决船多港少的矛盾和渔船远离港口的困扰，又可为渔港经济区的建设提供基础性资源支持，从而吸引社会资本方参与。
第二，在渔港开发过程中，要充分调研当地渔民的交易习惯和渔业发展需求，制定经济可行、政策可行和操作可行的开发路径；对渔港进行统一规划、统一开发、统一管理，引导渔港向集约化、商业化、智慧化方向发展，并逐步取缔脏乱差和无安全措施的群众性渔港，以便规范化、长效化管理渔港，做到各方共赢。
第三，在当前政府债务压力较大的新形势下，为快速促进渔港高质量发展，政府要进一步加大社会宣传力度，提升渔港在社会上的知名度，吸引更多社会资本参与渔港的投资建设，渔港开发模式可广泛推广在基础设施领域运用成熟的政企合作模式成立SPV公司，以便有效解决渔港高质量发展的资金短缺和专业运营问题，促进渔业经济的高质量发展。
