如何看待印度计划禁止食糖出口？
前言
近几年气象灾害频发、地缘政治风险不断，“粮食保护主义”在全球蔓延，这对供需维持紧平衡的食糖来说，主产国的出口贸易政策对价格的影响愈发显著。本周根据路透社的新闻，据悉印度计划将禁止23/24年度的食糖出口，信息一出原糖夜盘上涨超3%。
印度是世界第二大食糖生产国，是最大的食糖消费国，其产量和出口政策也是23/24年度全球食糖市场最大的不确定性；第四季度北半球陆续开榨，原糖的定价权逐渐从巴西向印度转移，厄尔尼诺导致印度产量下修的可能性较大，但目前预计仍有约400万吨可出口食糖，关于印度是否会在新季停止出口的讨论变得频繁。
相比于其他主产国，印度糖业自带更加浓厚的政治色彩，强行限制出口是否会损害印度糖业的利益？印度贸易政策总是复杂多变很难提前预知，本文写在榨季初期，尝试从印度当前甘蔗的生长情况、印度糖业和印度政党的关系以及从财政补贴的角度上，对印度出口贸易政策的变化走向提供一些思考路径。
正文：
现实问题：厄尔尼诺导致印度产量下修的可能性较大，但目前预计仍有约300-400万吨可出口食糖，关于印度是否会在新季停止出口的讨论变得频繁。
受到厄尔尼诺的影响，印度蔗区的累计降雨偏少，受此影响，机构开始下调印度的产量和出口量。其中普氏预计23/24年度印度产量为3320万吨，较前一次预计的3420万吨减少100万吨；乙醇对食糖的分流量为470万吨；23/24年的出口量预估也同样下调了100万吨，主要由于马邦和卡邦的减产，预计大部分的减量为原糖出口，据估计，原糖出口量为150万吨；TRS和印度糖协的预估数据相似，预计23/24年度糖产量为3160万吨；根据推测，如果印度产量如期减少，那么可出口量或降至400万吨以下的水平。
在印度国内食糖生产的不确定性下，加上印度政府首要任务是在2023年下半年州选举之前控制国内食糖价格和通胀，TRS预计印度将把23/24年食糖出口限制在250万吨，并且出口要推迟到2024年第一季度末期。更激进的说法是，据路透报道，印度计划禁止食糖出口。
所以当前的情况是，印度如果产量降至3100万吨的水平，那么可出口量降至300-400万吨的水平，是选择禁止出口还是放缓出口将成为未来原糖市场很关键的决策，印度的政策总是复杂多变，很难提前预估，但是我们可以尝试从印度政府和印度糖业的关系、产业链的利益分布、以及印度对糖业的预算出发，推测哪一种的可能性更大。
一、印度糖业和印度政府——利益共同体，但糖业长期以来是印度政府的负担
印度制糖业在印度经济中发挥着重要作用，占全国GDP的1%，成为仅次于棉纺的第二大农业产业；有超过5000万的人口从事有关甘蔗种植、压榨、食糖分销和批发的工作；超过500家糖厂为全球输送每年最高超1000万吨的食糖。但印度制糖业长期面临一个悖论: 一方面，政府通过财政激励和制定MSP价格来保护制糖业；另一方面，政府每年需要花费数十亿美元来消化刺激政策下产生过剩的食糖。
二、制糖业走进印度权力中心之路：印度政府和制糖业如何成为一根绳上的蚂蚱？
1）印度政府深入糖业之路
根据公开信息和外文报告，我们复盘了20世纪以来印度中央政府为糖业的发展出台的一系列保护措施。
还在英国殖民的期间，印度在1932年至1934年期间先后出台了《糖工业保护法》和《甘蔗法》，前者针对进口糖征收关税为国内糖业建立屏障，后者确定了甘蔗的价格以保护种植者的利益；1938年根据《糖厂控制法》糖厂必须通过糖合作社购买甘蔗，而不是从中间贸易商手中购买，保护合作社的利益，直到目前甘蔗种植者和糖厂之间仍保持着紧密且直接的购销关系，及不存在中间人赚差价。印度独立后，根据1950年的甘蔗（控制）令，中央政府开始确定统一的甘蔗最低价格，取代此前各州政府自行制定甘蔗价格的规定，消除区域差异；1951年根据《工业（发展和监管）法》，印度政府从各邦手中接管的对制糖业的监管权，正式为印度糖业添上政治色彩；1955年政府对于糖业的干预从种植端蔓延至销售端，根据《基本商品法》，中央政府有权利以低于市场价格征收配额（征糖义务：每家糖厂都必须以低于市场价格的价格向中央政府上缴其产量的 10%），中央政府能够获得低成本糖库存，剩下用于自由销售的糖也受到“月度释放机制”的控制，及该机制决定了糖公司可以销售的糖数量，中央政府允许定期向市场投放非征糖，订单按季度发布，通过全年均匀分配库存，在四到六月的糖季生产的糖可以全年销售；通过以上政策的管控，到20世纪60年代中期，制糖业完全由中央政府控制。1982年为了制糖业更好的发展，印度成立了甘蔗发展基金，开始向糖厂提供财政援助。1998年印度设立了稳定糖价的基金，用于在市场糖价较低时向甘蔗种植者支付蔗款。
FRP和SAP定价机制的形成。除此之外，中央政府从2009-10年开始确定公平有偿价格（FRP），该价格的设定考虑了甘蔗生产成本、作物间价格平价、含糖量、食糖价格、食糖供应量和利润，以提供更合理的价格以此保护甘蔗种植者的利润，各州还可以通过国家建议价格（SAP）干预甘蔗定价，以增强农民的利益，SAP价格设定的依据是农民和糖厂之间应70:30 的比例分配甘蔗生产链中创造的价值；因此，甘蔗费的实际支付将分两步进行。第一步是工厂向农民支付底价（FRP），第二步是根据糖厂最终的食糖销售价格，按照70:30的比例进行再分配，因此蔗农、糖厂是利益共同体。
总结来看，1947年印度独立后，为了促进农业的发展开始正式对制糖业提供支持。20世纪50年代至今在印度政府的保护下，印度制糖业急速扩张，在印度糖业的黄金50年里，政府出台了各种干预政策来保护和支持印度制糖业的发展，包括保证甘蔗的最低销售价格（FRP）和食糖的最低销售价格（MSP）、对糖厂尤其是合作社提供财政补贴、向消费者提供补贴等。而之所以印度政府能够给予糖业如此多政策支持，离不开糖厂在选票上的回馈，而中间的链接离不开合作社模式的推行。
2）相互成就的根源：合作社模式的推广
到如今已成为仅次于巴西的食糖大国，在国际食糖市场拥有越来越重的话语权。这种急速的发展离不开政府对糖厂的补贴和糖厂在选票上对政府的支持，制糖业逐渐走进印度政治中心，而之所以政府与糖业有那么紧密的链接要从印度制糖业的生态建立展开。
“任何没有合作想法的人都将会费力不讨好、劳而无获。”——《政事论》(Arthshastra)
在印度,自古以来村社就是一种合作实体。在古代的印度农村,印度家庭就强调相互依赖和合作:一同进餐,一起祈祷,一块生活。19世纪末,印度正处于十分严重的饥荒之中,农民生活困苦不堪,农业生产濒临崩溃,直到1901年由于有了饥荒救济委员会的支持,一场由少数几位官员发起的合作社运动就此拉开了序幕。印度自1904年成立第一个合作社,历经110多年的发展,已经形成了世界上最大的农业合作组织体系（陈家涛，2015）。
20世纪50年代以来，印度政府开始推进糖合作社的发展，这些合作社能够使蔗农成为糖厂的股东，合作社通过通过糖厂和其附属的行业为当地农民创造就业机会，并围绕糖厂建立学校、医院等。随着糖合作社规模的扩张，成为印度当地农业经济的重要一环，由合作社的蔗农和其他成员选举的董事会主席和成员在当地具有极大的威望和支持。由于糖合作社的董事会具有权利和地位，印度主要的政党想要高效获得选票，招揽合作社的董事会参与各邦的政治活动就成为了一种捷径；反过来，获得政治权利、成为“糖业大亨”的政客后，糖合作社的董事会也会为执政的政党给予选票上的支持。
至此，印度糖业和印度政府之间成为了一根绳的蚂蚱，糖厂和政党建立了一种共生关系。马邦的制糖业是获得政治权力最好的例子之一，是合作社数量最多的邦，尽管甘蔗种植面积和产量不及北方邦，但是由于合作社拥有的糖厂往往管理更好且拥有更好的机械，因此甘蔗含糖高于北方邦。
下图展示了马邦合作社和私营糖厂的数量和糖产量之间的联系，较为直观的一点是，合作社的数量在稳定增加，同时伴随着20世纪中期政府的政策支持，马邦的糖厂和糖产量也逐步扩张。
自1960年马邦政府成立以来，印度国民大会党（INC）与其对立的印度民族主义国大党(NCP)在该邦政府中占主导地位，并且一直延续着对糖业的扶持政策。20世纪50年代以来，在政府的持续支持下，马邦的糖产量和糖厂数量呈趋势增长。此后包括国大党、人民党和神军党等都在进军农村地区，发展与糖业的联系。与全国糖业协会和国民大会党形成共生关系并在农村地区拥有强大的选票基础。（Ju Young Lee，2020 ）
在2011/12-2019/20的8年里，印度政府提供了超过1800亿卢比的财政援助，以此帮助印度制糖业摆脱债务危机，以便糖厂能够及时发放农民的付款（Sanjeev Chopra，2023）；在全球糖价低迷的时候，为了帮助糖厂消耗过量的库存以及保证糖厂有现金流支付蔗款，给予了出口补贴，进而导致2020年原糖价格跌下10美分/磅。
3）印度对23/24年度糖业的支持结构出现变化，从直接补贴糖业，变为补贴糖厂的乙醇产能的扩建
根据印度23/24年度关于补贴和补贴相关计划的说明，印度对于食糖库存等直接补贴大幅缩减，其中关于食糖缓冲库存的创建和维护从21/22年度的60亿减至近乎至0，取而代之的是，对糖厂扩乙醇产能的财政支持预算从21/22年度的16亿上调至23/24年度的30亿，23/24年的40亿；从这个角度出发，如果印度今年的产量没有进一步下调的预期，维持在3100万吨的水平，可出口量维持在300万吨的水平，结合前文印度糖业在印度的地位，没有太多直接补贴的可能，如果强行禁止出口，或影响到糖业的利益，进而也会影响政党的支持率。
总结来看，印度贸易政策总是复杂多变很难提前预知，但从印度当前甘蔗的生长情况、印度糖业和印度政党的关系以及从财政补贴的角度上，我们提供以下几条思考的路径：
1、厄尔尼诺的影响下，印度甘蔗产量不容乐观，但是仍取决于9月的降雨情况；如果按照目前公允的3100万吨的产量，那么印度食糖仍有300万吨-400万吨的出口量；
2、历史上，印度糖业和印度政府之间一直维持着种相互支持的共生关系，印度糖业为印度贡献了超5000万个工作岗位，糖合作社是主要蔗区的重要产业模式，合作社的董事会掌握了当地重要的话语权，印度政党通过团结董事会获得更多选票上的支持，执政党通过补贴的形式给予补贴；因此糖厂的利益非常重要，禁止过量的食糖出口可能会影响到糖厂的利益；
3、从23/24年度印度的财政计划上，对于食糖库存的补贴被削减，取而代之的是补贴乙醇产能，但是目前印度乙醇产量还相对有限，根据普氏的报告，制醇比预计在12%左右很难完全消化掉过剩的库存，那么在当前高糖价的背景下，出口仍是过剩食糖的处理方式；
4、9月降雨如果继续偏差，产量下调至3000万吨以下的水平，或印度下个榨季仍有减产的预期，那么可出口糖进一步下修，这种极端情况下印度禁止出口的可能性或客观地增加；
5、未来相对确定性的趋势，随着印度在乙醇产能上的积极投入，甘蔗制醇成为了未来印度消耗过量库存，库存压力的减少使得印度不再和以往一样着急出口，也赋予了印度通过调节出口节奏来争夺食糖定价的权利，在未来“印度有多可出口糖、会不会限制出口量、会不会禁止出口”将是长期需要讨论的问题，而食糖也将迎来新一轮的重新定价。
更远的思考——印度制糖业长期面临一个悖论: 一方面，政府通过财政激励和制定MSP价格来保护制糖业；另一方面，政府每年需要花费数十亿美元来消化刺激政策下产生过剩的食糖。这个悖论也进一步延伸到资源的问题上，政策刺激下甘蔗种植面积稳定扩张，长期依赖季风降雨的印度农业面临水源不足的挑战；同时为了推进E20乙醇计划，政府鼓励糖基乙醇的生产，尽管能够增强国内能源资源的独立性，但是也进一步促进了甘蔗的种植意愿，加剧了土地和水资源的紧张，因此在今年厄尔尼诺降雨偏少的背景下，印度水资源和灌溉系统的问题暴露出来，水库的水位成为市场关注的指标，这些问题我们会在之后的专题展开。
参考文献：
[1] Ju Young Lee et al 2020 Environ. Res. Lett. 15 084020。
[2] 陈家涛，2015，印度农业合作社的发展及对中国的启示，《海派经济学》第13卷第4期。
