韩国海洋牧场立法经验及对中国的启示
一、引言
近年来，我国海洋牧场建设进入快速发展阶段，已从近岸浅海向深远海推进，农业农村部出台了《国家级海洋牧场示范区管理工作规范》《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》，各地也颁布了《烟台市海洋牧场管理条例》《青岛海洋牧场管理条例》等一系列文件，文件发挥了海洋牧场规划设计的引领作用，确定了发展思路和工作重点。但在实际建设过程中，海洋牧场生态价值发挥不足、多元主体缺乏合作、资金和技术支撑力量薄弱等问题仍较为突出。
基于我国在海洋牧场建设中存在的问题，韩国的立法经验值得我国学习和借鉴，其海洋牧场研究与建设工作起步较早、成效显著。一是具有更全面的海洋牧场法律法规体系。韩国海洋牧场相关的法律法规规制的对象较广泛，且主体权责关系明晰。二是具有更为系统的制度设计。韩国渔业资源保护的相关法律法规是以韩国宪法为主线而形成不同分支，推动韩国从捕捞型渔业向可持续型渔业转型，为当下中国海洋牧场建设提供了启迪。此外，从海域位置考虑，韩国泰安海洋牧场和我国领先发展的山东省海洋牧场共同环绕黄海，海域特征高度相似，这为我国参考韩国海洋牧场相关法律法规提供了现实可行性。
基于此，本文尝试以《养殖渔业发展促进法》《水产资源管理法》为例，对法律中海洋牧场相关内容进行评析，并结合我国海洋牧场的发展情况，提出相应立法建议，以进一步完善我国海洋牧场的管理体系，从而推动渔业转型升级，实现渔业资源的优化利用。
二、韩国海洋牧场立法情况与经验
第三次联合国海洋法会议通过的《联合国海洋法公约》划定了200海里专属经济区，沿海国家的管辖海域从领海扩展到专属经济区。在专属经济区内各个国家均可开发、养护和管理生物、非生物资源，享有主权权利。这一新海洋制度的建立使包括中韩在内、一直从事远洋渔业、致力于世界海洋渔场开发的国家丧失主动权。各沿海国家为保护和管理各自海域的渔业资源，相继出台相关政策，修改相关法律，严格限制其他国家进入本国海域从事捕捞活动。自1982年《联合国海洋法公约》签署后，韩国与日本、中国分别签订了双边渔业协议，此后，韩国在传统作业区域缩小的背景下，从供给端加快海洋牧场建设。
自1994年起，韩国政府组织相关水产科研工作者首先对鱼类与其生境之间的相互作用以及捕捞对鱼类种群及其生态系统的影响等问题进行分析研究，避免海洋牧场建设对生态系统造成重大风险，之后基于海洋科学、水产科学等相关知识，探讨人工鱼礁投放、水生生物增殖放流等海洋牧场具体项目实施的可行性。在充分调查研究的基础上，韩国政府制定了《韩国海洋牧场事业长期发展计划》，于1998年起正式建设海洋牧场。韩国海洋牧场建设分为三个阶段：第一阶段是1998-2004年，由国家担任建设主体，投资1589亿韩元在统营、丽水、蔚珍、泰安、济州五地建设不同类型的海洋牧场示范区。韩国将其作为其他沿海地区海洋牧场建设的模型进行深入研究，系统地总结建设及管理经验，同时以可视化的项目建设效果提高公众对海洋牧场的认识；第二阶段是2005-2014年，各市、郡依据《小规模海洋牧场推进计划》在沿岸海域建设50个小规模海洋牧场，通过小规模投资逐步恢复沿岸资源；第三个阶段是2015-2030年，由国家、地方自治团体和渔民共同投资，综合开展海水养殖、人工鱼礁、增殖放流等工作，建设500个海洋牧场，实现全沿岸海洋牧场化。
韩国海洋牧场在后期建设阶段，政府出台相关政策措施推动海洋牧场向资源养护和生境修复的生态化方向转变，有着较为完善的海洋牧场法律法规体系。
（一）韩国海洋牧场的立法历程
20世纪90年代末，为加强渔业资源的有效管理，韩国制定基于生态系统的海洋牧场计划。2002年，依据宪法第120条“国土和资源受国家保护，国家为平衡地开发和利用而制定必要的规划”，韩国颁布了《养殖渔业发展促进法》（Fish Farming Development Act），并将“海洋牧场”概念写入该部法律，以提高对海洋牧场认知的科学化程度。《养殖渔业发展促进法》对水产资源保护、建设设施养护、水产品生产供应等诸多事项进行衔接和协调，将资源保护规划置于水产资源管理的核心地位，以中央主导地方的方式对海洋牧场建设水域的规划管理行为进行制度性约束，促进各地水产资源的增殖恢复。2008年韩国制定了《水产资源管理法》（Fishery Resources Management Act），对《养殖渔业发展促进法》中海洋牧场建设和管理的相关规定进行补充，为保护水产资源提供制度基础。该法律将“海洋牧场”的概念更为具体化，规定了海洋牧场基本规划的制定要求、水产资源保护区的管理法则等内容，旨在保护国家资源，保障国民粮食安全，促进国家经济发展。
（二）韩国海洋牧场立法的理论价值
1987年世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，对“可持续发展”做出了较系统地阐述，即能满足当代人需要，不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。针对渔业资源枯竭、海洋生态环境恶化等问题，1982年联合国海洋法会议通过的《联合国海洋法公约》提出了不同海域根据各种生物资源的最大可持续生产量开展渔业管理保护的总目标，使以控制捕捞为主的渔业管理模式逐渐演变为以渔业可持续发展为主的管理模式。由此，国际社会对于人类共同的课题——可持续发展在渔业资源领域的落实极为关注。
海洋资源是一种自我调节的可再生资源，而只有当生物体处于适当的环境进行生长和产卵时，海洋生物资源才能通过繁殖自给自足。20世纪后期，海洋资源由于过度开发利用和生存环境污染而枯竭。为应对此类问题，各个国家将可持续发展理念融入到海洋生物资源保护的相关法律中，通过制定海洋生物资源保护的相关制度，实现资源的可持续利用。1987年修订的韩国宪法规定，重要的渔业资源可按法律规定在一定期限内特许其开发或利用，但国家应制定和实施农、渔村综合开发等规划，在合理利用的同时保护渔业资源。宪法内容的修订推动过去滥捕的渔业方式向可持续利用水产资源的海洋牧场等环保渔业方式转变。海洋牧场对保护渔业资源具有重要意义，一方面，渔业资源既是重要的国家资源，又是国民粮食，保护渔业资源不仅是保护国家资源，更是保护国民的生存权；另一方面，海洋牧场的建设可实现高附加值产业的转换，确保渔民收入的实质性增加，促进国家经济发展。韩国《养殖渔业发展促进法》《水产资源管理法》均蕴含以保护海洋生态环境、养护海洋生物资源为基础，以与海洋承载力相协调为条件，以改善和提高人类生活质量为目标的价值追求。
（三）韩国海洋牧场相关立法的经验
为实现渔业资源的有效管理，推动海洋牧场的建设和发展，韩国政府依据可持续发展的逻辑主线分别于2002年出台了《养殖渔业发展促进法》（Fish Farming Development Act）、2008年出台了《水产资源管理法》（Fishery Resources Management Act）等水产资源相关法律。在《养殖渔业发展促进法》中首先将海洋牧场定义为“海洋牧场是在一定的海域综合设置水产资源养护设施，人工繁殖和捕捞渔业资源的场所”。在《水产资源管理法》中对海洋牧场概念进一步明晰，将其定义为“海洋牧场是在特定海域安装渔业资源诱集设施、投放水生生物苗种，对其进行系统性管理，在大规模渔业资源形成后进行捕获的场所”。通过梳理两部法律中关于海洋牧场的相关管理内容，可总结如下几点经验。
1．组织多元主体合作管理，以平衡利益关系
《养殖渔业发展促进法》第3条规定，农林食品水产部应设立渔业审议委员会审议养殖业的重要事项。第10条规定，地方政府负责制定和修订水产资源管理水域利用条例，并确定水产资源管理水域的利用管理主体（即渔民自律管理组织）。《养殖渔业发展促进法》为海洋牧场管理搭建了制度化的法律框架，允许地方政府、渔业审议委员会和渔民自律管理组织共同对水产资源管理水域进行管理。地方政府规定水域的使用位置、面积和时间，主导划定和撤销水产资源管理水域。渔业审议委员会包括农林食品水产部高级公务人员、水产行业具有丰富知识和经验的专家、地方政府的公务人员和当地渔民等，主要负责审议包括海洋牧场在内的养殖业发展总体规划和行动方案。渔民自律管理组织既是海洋牧场水域的使用者，又是管理者，是执行海洋牧场建设工作并为海洋牧场建设提供咨询和改进意见的管理组织。在这种共同管理模式中，多元主体之间建立的合作关系实质上改变了以政府为主导的自上而下的命令式管理，同时规避了符合社会整体利益的国家政策在渔业社区中难以执行的问题。政府依靠多元主体共同制定相关政策，将多方经验和观点反映在政策建议、报告或文件中，确保政策的适当性。
2．强调生态系统管理，以实现综合价值
《养殖渔业发展促进法》第10条规定，各市、道知事在与农林食品水产部协商后，将已建或计划建设海洋牧场设施的水域指定为水产资源管理水域，并在取得农林食品水产部部长批准后，制定管理或使用条例，以供渔民合理使用。该法律第6条规定，农林食品水产部可根据规定为养殖业提供资金或贷款，以支持渔业资源的有效恢复，促进养殖业发展。同时，该法律第11条规定，未取得行政主管部门的同意，禁止在水产资源管理水域从事围填海、疏浚、采砂、扩建重建等活动。《水产资源管理法》第7条规定，海洋水产部应每五年制定渔业资源管理总体规划，其中包括濒危渔业资源的保护措施、海洋生态环境的修复规划以及海洋牧场的建造管理等内容。第41条规定，相关部门可根据总体规划和实施计划实施人工鱼礁投放、人工海藻场建设、苗种放流增殖等渔业资源恢复项目，在全国范围内大规模建设海洋牧场。同时，规定在实施渔业资源恢复项目前后，应调查和评价该项目对海洋环境和渔业资源结构的影响等生态系统问题。韩国政府基于海洋生态系统的关联性与动态性特征，在了解主要物种之间的捕食或竞争等关系、目标物种与其栖息地之间的相互作用以及捕捞对目标物种及其生态系统的影响后，从地点、物种、手段等多角度考虑如何建设海洋牧场。将海洋牧场生态系统的结构与功能特征作为实施科学管理的基础，以整体观和动态观解决生态问题，是海洋生态系统功能修复的必要前提。同时，通过限制水生生物捕捞等手段有效管理海洋牧场生态系统，避免在海洋牧场建设中出现过度捕捞渔业资源或损坏海洋牧场设施等行为，规避生态系统重大安全风险。
3．贯彻可持续发展理念，以指导海洋牧场建设
可持续发展是没有“最终形态”的过程，要求在保护环境与促进发展中做出和谐的决策。《养殖渔业发展促进法》《水产资源管理法》均以“可持续发展”核心价值为主线。从法律目的性价值看，两部法律蕴含以保护海洋生态环境、养护海洋生物资源为基础，以与海洋承载力相协调为条件，以改善和提高人类生活质量为目标的价值追求，与可持续发展理念完全耦合。从法律工具性价值看，《养殖渔业发展促进法》提到的多元主体建议和加强管理水产资源管理水域，以及《水产资源管理法》提到的评估海洋牧场对海洋生态系统的影响均体现了可持续发展理念中生态安全、环境公正、公共利益保护等工具性价值。通过确立可持续发展的目的性价值，两部法律可对个人意志自由和绝对权利进行限制，强化环境法律体系的正当性；两部法律工具性价值的确立，可更好地处理其与各种已有环境和资源保护法的关系，维护基本经济社会秩序。
三、韩国海洋牧场相关立法对我国的启示
长期以来，中国对人类共同的课题——可持续发展极为关注，认为可持续发展是经济发展、环境保护、社会公正三位一体的发展。在环境保护领域，力求以可持续发展理念解决环境问题, 为生态环境保护和自然资源管理提供更为有效的法律制度保障。在海洋生态环境不断恶化、可开发利用渔业资源持续衰退的背景之下，基于中韩海洋牧场建设和管理中所面临的共同问题及人类社会可持续发展的共同课题，文章认为韩国海洋牧场立法的经验可为我国海洋牧场管理提供借鉴。
（一）我国借鉴韩国海洋牧场立法经验的可行性分析
我国海洋牧场主要分布在近海海域，一面向陆地发展，承接海岸带，一面向深蓝发展，毗连深海，在建设和发展过程中出现诸多与韩国相似的问题。
1. 海洋牧场生态价值发挥不足
我国现有的部分海洋牧场在建设前期没有经过充分的海域情况调查评估，且在项目选址、设计和建设上忽视海洋牧场生态功能的体现，导致其在修复生态环境、增殖渔业资源等多方面的生态价值发挥不足。如：2014年大连獐子岛海洋牧场扇贝近乎绝收，且于2018年初扇贝“死亡”事件再次上演，专家和媒体均指出獐子岛扇贝事件背后应注重海洋牧场的生态修复功能。
2. 多元主体缺乏合作
我国在现阶段海洋牧场建设和管理中，政府首先制定建设计划，企业负责实施，科研单位提供技术支持，最终再由专家评估考核。尽管政府鼓励多元主体参与海洋牧场建设，但在一定程度上没有认识到多元主体间建立联系的必要性，现有政策未能促进海洋牧场多元主体之间的有效合作。
3. 资金和技术保障力量薄弱
此前，海洋牧场的建设大多依靠渔业发展补助资金获得支持。单一的融资渠道会阻滞后期资源调查、环境评估、设施维护、现代化平台管理等工作的开展，影响其作用的发挥。经过多年努力，海洋牧场建设的技术体系虽已初具雏形，但诸如环境资源监测、机械播苗采收等关键技术依旧薄弱。此外，由于政府、企业、科研单位三者处于相对独立的状态，政策的引导优势未能充分发挥，科研单位的相关研究成果也未能有效推广和应用，科研成果转化率较低，技术创新能力较弱。
（二）韩国海洋牧场立法经验对我国的启示
韩国通过立法规定海洋牧场管理模式和生态系统管理机制，有效解决了建设过程中因海域论证不充分而出现的海域生物量增加不显著、放流苗种生存率较低等问题。因此，基于我国海洋牧场建设和管理中出现的问题，本文尝试以韩国《养殖渔业发展促进法》《水产资源管理法》为例，对我国海洋牧场建设提出以下建议。
1. 完善管理体系以发挥海洋牧场生态价值
韩国通过限制水生生物捕捞等手段，有效管理海洋牧场，将海洋牧场生态系统的结构与功能特征作为实施科学管理的基础和前提，以整体观和动态观解决生态修复和经济发展之间的矛盾问题。基于此，未来我国可在以下两方面进一步完善。一是突出海洋牧场生态系统管理。在《渔业法》等法律文件中纳入生态系统管理的相关条文，要求海洋牧场建设者进行海域环境承载能力和生态系统服务价值评估，实现立法内容与海洋牧场生态安全监督管理的良好结合；二是完善法律规范中海洋牧场海域利用的相关要求。目前我国大多数海洋牧场采用“海域空间综合利用，多品种立体共存”的立体养殖生产模式，海域的使用主要依据《中华人民共和国海域使用管理法》。该法律明确了海域的申请、审批、使用权属等问题，但缺乏海域立体确权等相关规定。建议在综合考虑海域空间连续性、排他性、用海活动安全性等因素的基础上，进一步完善《海域使用管理法》中立体化海域管理的相关内容，明确海洋牧场立体海域使用性质判定标准、海域立体分层设权制度等相关内容。
2. 优化管理模式以推动海洋牧场多元主体合作
韩国政府部门通过划定水产资源管理水域对海洋牧场进行管理，同时，渔业主管部门与海洋牧场渔民以主导、参与、监督、保障等方式形成互动合作关系，协调了多元主体利益，形成了海洋牧场共同管理模式，实现了可持续发展目标。基于此，我国可在以下两方面完善海洋牧场管理体系。一是完善政府、企业、专家共同参与的管理模式。渔业主管部门与科研单位、海洋牧场企业等建立合作关系，共同分担责任和决策权，协调管理海洋牧场。与此同时，应形成完备的监督管理机制与之相适应，将海洋牧场建设相关部门的管理行为置于法律的监督之下，敦促各级政府与相关部门依法行政，避免部门之间“争权夺利、推诿责任”，出现“有权的无力管、该管的没有权”的异常现象。二是采取环境与发展综合决策机制。环境与发展综合决策是一种平衡经济社会发展和环境保护关系、协调不同主体利益需求，以和谐方式缓解或消除冲突的方法。渔业管理部门和财政等部门应在制定、审批和执行海洋牧场建设项目的相关决策时广泛合作，采取一致的行动，协调环境与发展的多重利益来实现经济、环境、社会三个子系统的和谐发展。
3. 配置政策工具以保障海洋牧场资金供给与科技创新
韩国在《养殖渔业发展促进法》中规定渔业主管部门应为海洋牧场等渔业资源恢复项目提供补贴和贷款，保障海洋牧场综合效益的实现。基于此，我国在海洋牧场政策完善的过程中，政府要充分利用各类政策工具激励海洋牧场企业、科研单位等主体加大行动力度，为海洋牧场管理提供充足的资金和技术保障。一是政府应鼓励社会资本积极参与海洋牧场建设，与海洋牧场企业形成稳定投资关系，弥补海洋牧场融资缺口，缓解企业资金紧张问题；二是政府应推动创新海洋牧场融资服务模式。海洋牧场在政策工具使用过程中存在金融服务的使用空白区域，急需通过互联网等技术在金融服务领域为海洋牧场提供新型金融产品。同时，依托信息化建设，使海洋牧场生产、交易等信息能够有据可查，从而有效解决信息不透明、获取成本高等问题。三是政府应设立海洋牧场技术支持项目，积极引导多学科、多部门、多行业人员参与。现阶段主要以科研院所、高校单一机构为主体实现海洋牧场技术创新，尚未脱离官产学研合作的初级模式，科技公司、行业协会等参与较少。要实现重大技术突破依靠单个主体无法完成，需鼓励多元主体进行知识和技术的跨界交流，合作创造价值，保障海洋牧场健康发展。
