《中韩渔业协定》实施20年执行情况及问题对策研究
《中韩渔业协定》( 以下简称《协定》）于2000年8月3日签署，2001年6月30日生效。《协定》是继《中日渔业协定》后中国签订的第二个政府间渔业协定，是在中韩两国尚未实现海域划界的情况下，就两国渔业问题做出的临时性安排。《协定》将中韩两国之间的水域划分为暂定措施水域、过渡水域（协定生效4年后，按专属经济区水域管理）和维持现状水域，并提出了暂定措施水域和过渡水域的管理措施。在《协定》的框架下，中韩两国每年通过召开中韩渔业联合委员会（以下简称“中韩渔委会”）的方式，决定本国在对方国专属经济区作业的入渔船数、渔获配额和作业条件，并就资源养护、渔业联合执法等问题进行磋商。
《协定》生效以来，经中韩双方的共同努力，《协定》执行总体平稳。但同时也看到，受传统作业习惯及资源分布等多方因素影响，在相互入渔需求上中国一直远大于韩国，而韩国持续削减中国的入渔规模和渔获配额，不断增加入渔限制条件，并频繁抓扣、处罚中国渔船，导致双方渔业冲突不断，增加了协定执行的矛盾和困难。文章从《协定》实施20年来双方入渔规模和作业条件的变化、双方渔业资源养护与管理、渔业执法等情况回顾《协定》的执行历程，分析《协定》执行存在的问题，并提出意见建议，为中韩渔业合作和涉韩渔船管理提供参考。
一、《协定》执行的总体情况
《协定》生效20年来，中韩双方在中韩渔委会的框架下，广泛开展了渔船相互入渔、资源调查研究、渔业执法等交流与合作，建立了双方渔业领域高级别官员定期会晤机制，《协定》总体上实现了平稳执行，为推动中韩渔业合作以及维持中韩两国之间的友好关系做出了积极贡献。但同时也看到，韩国不断削减中国入渔指标，增加复杂作业条件，开展愈加严格的执法检查等，给《协定》的顺利执行增加了越来越多的障碍。
（一）中韩双方许可和实际入渔规模
每年召开中韩渔委会研究的核心问题是确定对方国在本国专属经济区允许作业的入渔规模和作业条件，这不仅关系到对方国在本国的渔业存在，而且也与两国渔民的利益密切相关。
1. 中国渔船许可入渔规模
根据农业农村部网站公开的信息显示，韩国许可中国在其专属经济区管理水域内作业渔船的类型有拖网、围网、刺网、鱿鱼钓和一般渔获物运输船。根据《中国渔业年鉴》统计数据，《协定》执行20年间，韩国许可中国渔船进入韩国专属经济区管理水域作业的船数及渔获配额大幅减少，其中许可入渔船数由2001年的2894艘下降到2020年的1452艘，降幅达49.8％；许可渔获配额从2001年的164400t下降到2020年的56750t，降幅达65.5％（表1）。
中国被许可的主要作业渔船类型是拖网、刺网、围网。从实际作业情况看，中国入渔需求最大的是拖网和刺网渔船；从入渔船数减少比例看，拖网渔船减少比例最大（图1）。即韩国每年将减船的重点放在了中国的拖网渔船上。
2.韩国渔船许可入渔规模
根据农业农村部网站公开的信息显示，中国许可韩国在我专属经济区管理水域作业渔船的类型有拖网、围网、刺网、鮟鱇网、笼壶、钓具和渔获物运输船。根据韩国海洋水产部官网发布的数据，《协定》执行20年间中国许可韩国渔船进入中国专属经济区管理水域作业的船数未发生太大变化，其中2005-2016年连续12年保持在1613艘，每年的许可配额也基本维持在6×104t左右（表2）。
韩国的主要作业类型是拖网、围网、笼壶、钓具，历年来韩国入渔船数变化不大，其中钓具渔船占比一直较大（图2），从韩国实际的作业情况看，相较其他作业类型，钓具渔船入渔需求更大。
3.中国渔船实际入渔规模
根据中国渔业协会的统计数据，在入渔船数方面，中国实际入渔船数除《协定》生效初期的2001-2002年外，一直处于较高水平。2001-2002年协定生效初期只有931艘，2004年至2007年逐年上升，并在2007年达到历史最高位1891艘，之后随着许可船数不断减少，实际入渔船数总体呈现下降趋势（图3）。在实际渔获量方面，除2004-2006年渔获量相对较少，配额完成率相对较低外，其他年份渔获配额完成量基本在70%以上（图4）。在实际入渔率（实际入渔船数占许可船数的比例）方面，2007-2016年10年间的实际入渔率均高于90％，其中2015年和2016年达到最高98％，之后入渔率一直保持在85%-90%之间（图5）。总体来看，中国的实际入渔需求一直处于较高水平，也表明中国渔船有较大意愿进入韩方专属经济区管理水域作业。
4.韩国渔船实际入渔规模
根据中国渔业协会的统计数据，韩国实际入渔船数和配额一直处于较低水平。以2019年、2020年的数据为例，2019年韩国共有181艘渔船进入中国专属经济区管理水域作业，完成渔获配额2496t，入渔率为12.4%，配额完成率为4.3%。2020年韩国共有179艘渔船进入中国专属经济区管理水域作业，完成渔获配额2774t，入渔率为12.7%，配额完成率为4.9%。从实际入渔情况看，韩国入渔中国专属经济区管理水域的积极性一直不高，原因可能有两个。一是韩国国内有涉外作业能力的大型渔船数量一直很少；二是黄渤海渔业种群具有洄游特性，导致中国一侧水域渔业资源较少。
（二）入渔作业条件
中韩双方相互入渔的渔船不仅有作业船数和渔获配额的限制，同时也要遵守相关的作业条件。由于韩国入渔的渔船数量很少，渔获量低，入渔积极性不高，因此相关入渔作业条件主要是针对中国入渔渔船。总体来看，《协定》生效以来的入渔作业条件在数量上越来越多，手段上越来越智能化，内容上也越来越细致。根据农业农村部网站公开的信息梳理《协定》生效以来的入渔作业条件，大致可分为以下几个方面。
1. 对网具的使用限制。《协定》执行的前十年，由于信息化监控和管理手段较少，相关限制条件主要集中在网具使用上，2005年中韩渔委会决定从2008年起中韩双方渔船严禁携带双重以上的刺网；2007年中韩渔委会决定从2008年7月起禁止使用网目尺寸小于50mm的网具；2011年中韩渔委会决定从2012年9月16日起刺网实行实名制管理；2012年中韩渔委会决定从2013年8月1日起实施刺网渔具使用量制度等。
2. 对渔船信息化设备安装和航行的管理限制。主要是借助定位及航迹保存设备实现对渔船的“监控”。如2012年中韩渔委会决定从2013年9月1日起对围网渔船试行保存GPS航迹记录制度；2014年中韩渔委会决定从2014年12月20日起试行运输船定点检查制度。同时，韩国还提出要求入渔渔船安装并开启AIS、安装电子捕捞许可证等。
3. 对渔获物的限制。主要是设置禁捕对象，对个别鱼种实施配额制管理。如2008年中韩渔委会决定从2010年起试行围网鲐鱼分鱼种的配额制管理；2016年中韩渔委会决定从2019年起实施水产资源的捕捞、采集禁止时间及禁止的体长或体重。同时韩国还提出要增加评价对象鱼种、扩大实施鱿鱼配额制管理等。
4. 严格进出域渔船的监督与管理。进入韩国专属经济区作业的渔船需执行进出域报告制度，按照规定格式填写作业日志等程序规则。
（三）渔业资源养护与管理
《协定》生效以来，中韩双方均高度重视资源调查研究及资源养护，积极推进增殖放流、伏季休渔、限额捕捞、转产转业等政策的实施。
1. 在资源调查研究方面。中韩渔委会框架下双方的资源专家每年均对资源调查结果、资源联合评价及管理方案等进行广泛交流，并交换各自国内相关的统计资料，还成功开展了互派专家参加资源调查和中韩联合增殖放流等活动。
2. 在资源养护方面。近年来，中国每年投入增殖放流资金约10亿元，放流各类水生物种近400亿尾（只）；中国伏季休渔管理一年比一年严格，其中渤海和黄海北部的伏季休渔时间延长到了每年4个月；中国海洋捕捞渔船平均每年减少5700余艘，产量平均每年减少近20万t；中国还大力发展绿色水产养殖和海洋牧场建设，海产品养殖和捕捞量的比例不断拉大。近年来，中国通过实施一系列资源养护措施，有效促进了资源恢复，通过资源调查得到了较好地印证。
据韩国相关部门发布的消息，韩国也十分重视资源养护。韩国捕捞渔船平均每年减少1000余艘，产量平均每年减少2万多t；韩国国内开展了分鱼种、分网具、分作业区域的休渔制度，并不断扩大实施范围和时间。近年来，韩国总体的捕捞产量和部分经济鱼种渔获量也呈现逐渐上升的趋势，从一定程度上反映出渔业资源状况的恢复。
（四）《协定》框架下的渔业执法
相比其他方面，中韩双方在渔业执法方面的矛盾较为突出。由于韩国入渔渔船较少，且主要是钓具作业，极少出现违规作业，因此，矛盾主要集中在韩国对中国渔船的执法检查上。同时，韩国频繁抓押中国渔船，对中国渔船的执法检查正向着登检越来越频繁、执法手段越来越严厉、处罚金额越来越高的方向发展。
1. 韩国频繁抓扣中国渔船，并不断提高处罚金额。据不完全统计， 2015年初至2019年8月韩国海警扣押中国渔船近千艘，逮捕中国渔民270名，缴纳担保金约3.32亿人民币。同时，韩国还不断上调处罚金额上限，2016年9月13日韩国审议通过了《关于对外国人在专属经济区渔业活动行使主权的法律》的修正案，规定对违规作业渔船的处罚金额由2亿韩元上调到3亿韩元（人民币约179万元），同时规定执法机构必须没收“非法捕鱼”的外国渔船、渔具和违法渔获物。
2. 韩国执法手段愈加严厉。为强化对中方渔民的执法管控，韩国先后出台了《海上公权力强化对策》《武器使用指南》等相关法令，允许海警部门带枪执法，在遇到暴力抗法时可以动用火力，并允许“先开火后报告”等执法行为。2018年1月4日，韩国海警在应对中国渔船非法捕捞时，派出千吨级舰船5艘，使用M-60步枪发射子弹453发。面对韩方的强硬执法，部分中方渔民反抗情绪也更强烈，极易引起一些不必要的肢体冲突，甚至引发严重的涉外事件。
二、《协定》执行存在的主要问题及原因分析
回顾《协定》签订20年来的执行历程，可以看出，目前仍存在着韩国不断缩减中国入渔规模、增加入渔限制条件、强化入渔执法检查等问题，其最终目的是逐渐缩减中国实际入渔船数，甚至逼迫中国渔船完全退出韩国管辖水域，为将来中韩两国海域划界做铺垫。
（一）《协定》执行存在的主要问题
1. 中国入渔规模持续缩减。对比两国的入渔数据可以看出，中国的入渔需求远大于韩国。《协定》执行20年来，韩国不断以双方“入渔不平衡”为由，不断削减中国的入渔规模，让本来就“严重不足”的中国入渔配额显得更加捉襟见肘。
2. 中国入渔作业条件日趋复杂。分析研究历年的中韩渔委会纪要发现，入渔规模和入渔作业限制条件存在密切的“捆绑”关系，一定程度上呈现“此消彼长”的状况。中国为了尽量保持入渔规模的稳定，尽可能多地维护合法渔民的权益，维护中国的传统渔权，在一定程度上接受了韩国提出的入渔作业条件，从而也就出现了入渔作业条件日趋复杂的局面。据调研，入韩作业的各地渔民普遍认为当前的入渔作业条件已几近苛刻，如被韩国登检，大概率会被韩国找到“技术性违规”问题并抓扣处罚。同时，由于韩国的处罚金额不断上涨，加重了渔民负担，客观上造成了中国渔民想方设法逃避处罚，并对韩国渔业执法部门产生对立情绪的情况。
3. 韩国愈加严苛的执法检查问题。不可否认，韩国存在过度执法、重复执法、执法不透明等执法不规范问题。据调研，韩国执法部门频繁登检，有的渔船因作业日志填写不清被开出高额罚单，有的刺网渔船刚刚下网就被要求起网检查网目尺寸，有的渔船因同一违规行为在24小时内被韩国执法部门重复处罚。在被韩国执法处罚的中国渔船中，有些韩国执法人员只简单说明了非法作业的地点和作业方式，对于涉事渔船所违反的具体规定、捕捞渔获物的数量和价值等均未详细说明，相关执法文书也没有及时转给中国，这些不规范的执法行为已引起中国渔民的强烈不满，如此延续下去势必会增加相互间的矛盾和摩擦。
4. 中国存在渔船非法作业问题。对于有入韩作业许可的合法渔船，因违反作业条件产生的违规属于技术性违规，严格意义来说不属于“非法作业”，通过加强教育与管理就会得到较大改善，在一定程度上是可以“容忍”和“接受”的；但对于无入韩作业许可证的渔船以及无捕捞许可证的“三无”渔船，私自进入韩国管辖水域作业，则属于完全意义的“非法作业”。“三无”渔船的存在，严重破坏了合法渔船的作业秩序，同时，个别 “三无”渔船还暴力抗法，与韩国执法部门发生冲突，引起严重的涉外事件。
（二）《协定》执行存在问题的原因分析
当前，《协定》执行存在的主要问题是多重因素错综复杂交织在一起的结果，分为内部因素和外部因素进行分析。
1.内部因素：
一方面，中韩两国对渔业资源需求及捕捞能力不同。中国是渔业大国，海洋捕捞渔船数量众多，对海洋渔业资源依赖性较强，捕捞作业方式多样，近年来近海渔业资源出现了严重衰退，韩国一侧较中国一侧渔业资源有明显优势[13]。而韩国海洋捕捞渔船多为10吨以下的小型渔船，大都在近海作业，有涉外作业能力的渔船仅2000多艘，且大吨位的只占少数，捕捞能力非常有限。由于双方对渔业资源需求及捕捞能力不同，出现了双方入渔“不平衡”的情况，韩国却不断以此“为由”，削减中国的入渔规模。
另一方面，中国涉渔“三无”船舶及非法作业渔船屡禁不止。由于一些历史原因，涉渔“三无”船舶仍有一定数量的存在，这部分渔船不在全国渔政管理系统之内，不在正规渔港停靠，不受渔政部门动态监管，常常是打击一批又冒出一批，很难管理。在经济利益的驱动之下，个别“三无”船舶铤而走险非法从事捕捞作业，有的还一度进入韩国管辖水域非法捕捞，甚至引起涉外事件，严重破坏了正常的生产秩序。
2.外部因素：
韩国想方设法、频繁抓扣中国渔船并开出高额罚单，其“真正目的”是企图将中国渔船“挤出”其管辖水域。
一方面，入韩作业渔船的单船配额较少，易产生违规。以2020年为例，入韩作业单船平均配额仅为40t左右，部分入韩作业渔民法律意识淡薄，有的为了追逐利益，不报或虚报渔获产量，被韩国执法部门检查并抓扣。
另一方面，入韩作业渔船作业条件日趋复杂，易产生违规。由于入渔作业条件日趋复杂，且韩国执法检查越来越严苛，中国渔船经常会被找到违规之处。面对韩国频繁的检查及高额罚款，中国部分渔船“不愿”甚至“不敢”进入韩国水域作业，如果按此趋势继续发展，中国渔船入渔会愈加困难，甚至失去传统渔权，这正是韩国不断加大执法检查的“真正目的”。
三、《协定》执行的相关建议
为继续推进《协定》框架下中韩双边渔业合作，维护双方入渔秩序稳定，缓解当前的入渔矛盾和纠纷，应统筹兼顾，既要完善相关法律法规，保护合法渔民的合理权益，又要严厉打击非法作业，同时要加强与韩国的协作与沟通，加大资源保护力度等。这些均需我国渔业管理部门、执法部门和相关渔民等多方共同做出努力。
第一，建议尽快完善涉外渔业管理法律法规。从我国海洋发展战略的角度考量，当前我国海洋政策体系构建还存在不足，涉外渔业管理相关法律法规和应对措施存在不到位的情况。当发生部分涉外渔业纠纷事件时，在处罚程序和处罚力度上找不到明确的法律依据 。虽然《渔业法》中有针对涉外渔业管理的相关规定，但对于渔船在外国水域内的违法违规行为需要承担的法律后果没有明确规定，涉及到的相关处罚标准设定也较低，使得渔船违法成本低，遭受法律惩罚程度轻，导致其抱有侥幸心理不断从事非法作业，长此以往可能引起严重的涉外渔业纠纷问题。因此，建议尽快完善《渔业法》中涉外渔业管理的有关条款，或单独出台涉外渔业管理法律法规，明确违法违规作业应承担的法律责任，并适当提高相关处罚标准，对不法分子形成强有力震慑。
第二，建议继续加强与韩国渔业执法部门的交流与合作。严格执法是维护正常作业秩序的有效手段，建议积极与韩国渔业执法部门沟通合作，探索建立更广泛的渔业执法合作机制。如开展常态化联合巡航、建立完善违规渔船“移交通道”、合力打击涉渔“三无船舶”等，共同维护好协定水域的作业秩序。
第三，建议继续鼓励合法渔船积极入韩生产作业。合法与非法渔船向来是此消彼长的关系，合法渔船权益得到充分保护，对非法渔船的存在也是一种遏制，因此还需继续加大对合法渔船的保护力度，教育其依规生产，对于轻微“技术性违规”的渔船，推动韩国建立“容错”机制，可以不予处罚或者减轻处罚，以不断减少中国渔船“不愿”甚至“不敢”进入韩国水域作业的情况，提高中国渔船入韩作业的积极性。
第四，建议进一步加大渔业资源保护力度。继续增加增殖放流频次和规模，加强伏季休渔管理，推进海洋限额捕捞、渔获物定点上岸、渔民转产转业等政策的进一步实施。加大对水产科研部门的支持力度，鼓励渔业新品种研发，扶持企业和个人发展海产品养殖，降低对海洋捕捞业的依赖，实现海洋渔业的绿色发展。
