对话 | 如何推进我国农业保险高质量发展？
近年来，我国农业保险取得长足进步，在稳定粮食生产、农民种粮信心和抗风险等方面发挥了积极作用。目前我国农业保险现状如何，存在哪些难点、短板亟待解决，下一步的发展方向是什么？本期对话邀请庹国柱、赵元凤、李友意、孙长江等专家、从业者、基层工作者展开交流讨论。
01、农业保险对保障粮食生产起到“稳定器”的作用
Q - 主持人：当前我国农业保险的现状如何，呈现出哪些新变化？农业保险在稳粮、保障农民种粮收益方面，具体发挥了怎样的作用？
庹国柱：近年来，我国农业保险的内容不断丰富，保险质量明显提高。三大粮食作物生产对保障国家粮食安全十分重要，每年播种面积将近15亿亩，三大主粮保险费收入占到整体种植业保险保费收入的60%。近几年来，中央和地方政府在逐步提高三大粮食作物的保险保障水平，已在13个粮食主产区的产粮大县实施完全成本保险。从今年下半年起，将实现三大主粮作物的完全成本保险全覆盖，这意味着全国所有种植三大粮食作物的农户都能够购买比物化成本保险的保险金额高出1倍的保险。农业保险发挥的作用是多方面的，其中最重要的是保证农业的稳定和可持续发展，不至于因为灾害特别是大灾造成的再生产中断或者难以维持简单再生产，也不至于因为灾害给农户，特别是农业收入在家庭经济中占比较大的农户造成生活的困难。农业保险不仅保证了正常稳产保供，也是10多年来我国粮食连续增长的重要因素之一。
2024年农业保险保费收入增速有所放缓。前17年年均增长率超过23%，今年预计比去年增长12%左右。增量业务方面，还将扩大大豆完全成本保险和天然橡胶收入保险试点的财政安排。存量业务适当调整，这几年各地开发的地方特色农业保险产品较多，财政压力较大，今年一些省份在保证中央财政支持的粮、棉、油、糖、肉等重要农产品的保险费补贴资金的同时，将适当调整业务的支持结构，减少一些地方特色产品的推广力度。
赵元凤：粮食生产面临很大的自然风险挑战，所以农业保险对保障粮食生产起到了“稳定器”的作用。随着三大主粮保障水平的大幅度提升，保险赔款对农民的下一轮再生产提供了保障，有利于国家粮食安全供给。从2023年开始，主要的产粮大县都纳入了完全成本保险，以内蒙古为例，水地玉米的保障水平从物化成本保险的300多元，提高到完全成本保险的900多元。有了风险保障，农民的风险预期发生变化，就敢于投入更多先进的生产要素，如采取新技术、新品种、社会化服务等，提升粮食单产、扩大生产规模。因此即使在土地面积不变的情况下，也能通过提升单产实现粮食总产增加，从而实现稳粮增粮、增加农民收入的目的。总体来看，我国的农业保险在种粮方面体现出来的风险保障效益，以及农民风险预期改变而带来的粮食产量和收入增长的作用非常显著。
Q - 主持人：农业保险在种植或养殖方面有何创新，有哪些值得推广的案例？
赵元凤：农业保险应用于草原畜牧业，有许多创新之处，为畜牧业发展提供了一定的风险保障。以内蒙古自治区的“草原肉羊天气指数保险”为例，这是我国首款保障草原畜牧业生产者由于自然灾害（旱灾、雪灾）导致饲草料成本上升风险的天气指数保险产品。“草原肉羊天气指数保险”作为一款创新型的农业保险产品，其根本特征在于准确把握了现阶段草原畜牧业所面临的主要风险点。2000年以来，中国政府投入大量资金，用于提升草原牧区的基础设施水平。以内蒙古自治区为例，2000年内蒙古自治区牧区畜棚与畜圈规模分别为7195.90万平方米与8763.70万平方米，2020年牧区畜棚与畜圈规模则达到了1.45亿平方米与2.27亿平方米，分别比2000年增加了101.50%和159.02%，牧区生产基础设施的改善极大地降低了恶劣天气造成的牲畜死亡风险。然而，当旱灾、雪灾等自然灾害发生时，牧民生产方式由放牧转变为棚圈饲养，增加了饲料成本支出，导致经营风险增大。“草原肉羊天气指数保险”完全契合了草原畜牧业的风险痛点，精准地保障了由于自然灾害发生牧民被迫进行圈养所造成的饲养成本增加的风险，是一种既契合草原畜牧业风险特征又将天气指数保险应用于成本弥补的创新型的草原畜牧业风险管理工具。当然，作为创新型保险产品，该产品还需在指标选取、阈值设定及运行机制等方面进一步完善。
孙长江：我们村现在投保的是花生“保险+期货”，这是收入保险双重模式，通过引入期货市场的价格发现和对冲机制，既承担农业生产活动中因自然灾害等造成的农产品产量损失风险，又覆盖因市场供需结构变化引起的农产品价格波动风险。以前是收购花生的代购点说了算，在郑州商品交易所推出花生“保险+期货”后，农户下载一个App，在手机上就可以看到当天的花生价格，开盘价、涨幅一清二楚，为农户种植花生提供了一份最起码的数据保障。理赔最差的情况，保费也能原封不动退给农户。如果花生价格跌了，保险的作用就显现出来了。河南省桐柏县是花生主产区，这几年基本上都是干旱，拿去年来说，我们村获得赔付款为124万元，获得赔付1万多元的有几十户。今年花生“保险+期货”又开始了，9月、10月投保，我们把农户的钱给统一收到村委会，再把钱打给保险公司，农户在手机上就能查到投保信息，赔付款一般是在12月就能下来，实实在在增加了我们的投保积极性和种植信心。
02、发展多层次农业保险体系满足多元化需求
Q - 主持人：农民需要什么样的农业保险产品，要想实现存在哪些困难？
庹国柱：首先农民需要保障性强的产品，比如保险额能达到其单位产值的80%，甚至更高，如今年三大粮食作物全覆盖的完全成本保险。其次农民需要既能保障自然风险又能抵御市场风险的保险产品，如收入保险。最后农民需要更广泛的保险产品，为他们的农、林、牧、渔以及涉农财产和人身提供全方位的风险保障。但是除少数单风险保险产品之外，包含多风险保障的产品都无法商业化经营，只能由政府提供高比例保险费补贴才可能参加，而政府财政的补贴预算是有限的。也就是说，政策性农业保险只能在财政预算约束下发展，根据财政预算的松紧，选择那些对国计民生最重要的农产品生产来支持，比如粮食、棉花、大豆、油料作物、糖料作物等，条件允许的地方也有为农户水产养殖、渔船、农房等标的政策性保险提供不同比例的保险费补贴。
李友意：站在农民的角度，农民更需要能覆盖更多农产品、提供更高足额保障、保险更加贴合产业实际、更低保费支付和更高理赔支付效率的农业保险产品，但要实现这些还存在一些困难。一方面，是保险产品供给与需求存在不匹配，保险公司缺少大部分农产品生产数据和损失数据，导致保险产品研发和精算定价与农产品风险损失不匹配，另外主流农业保险产品保障保额普遍低于农民预期，导致农民认为农业保险不能为其提供有效足额的风险保障，影响农民投保意愿。另一方面，农险理赔时效性与农民获得赔偿及时性存在差异，当农业灾害发生后，由于专业技术人才缺乏、农业灾情定损过程复杂等因素影响农业保险定损理赔效率，理赔工作时效影响农民获得赔偿的及时性。
Q - 主持人：对于满足当前农户多元化的需求，您有什么建议？如何提高农户获得感和投保的积极性？
庹国柱：总的来看，小农户对农业保险的积极性不如规模农户高。就我们调查的情况来看，小农户，特别是东部地区的小农户，因为农业收入在家庭收入中的比重很小，甚至低于20%，所以他们对于一般的农作物保险，比如三大粮食作物，低保障的物化成本保险兴趣较小，对高保障的完全成本保险、收入保险还愿意参加，对那些产值较高的特色农产品（例如水果种植、水产养殖）的兴趣比较大。规模农户注重收入，而且规模户一般都有贷款、雇工，有很大的成本压力，经营利润在很大程度上靠天，就对农业保险比较依赖，特别是对高保障的产品很感兴趣，甚至愿意多出保险费。所以，希望能提供更多的保险产品选择，比如小农户不愿参保，向他们收那20%的保险费很费劲，那就给他们免费提供低保障产品；对规模农户需要的高保障产品，可以适当提高自交保险费的比例，也就是将现在千篇一律的产品模式，改变成“基本保险+附加保险”的模式，基本保险就是低保障保险（例如物化成本保险），不用农户出钱，保险费全部由政府补贴，对于高于物化成本保险的保障，政府补贴部分保费，农户承担较多部分保险费。这样既鼓励了小农户，也满足了规模农户的高保障需求。
孙长江：对于农户来讲，保险产品是有效益、有保障的，自然就会去投保。我们村投保的花生“保险+期货”，在2021年刚开始宣传的时候，是挨家挨户宣传，农民从骨子里认为“保险+期货”有涨有跌，存在担心顾虑，因此刚开始推的时候，买的人不多，我自己是种了不到100亩花生，带头买了这个保险产品。第一年理赔以后，看到别人都拿到钱了，第二年不用宣传，农户都过来买。今年也一样，一说“保险+期货”开始卖了，农户自己就主动来买。农户能看见实实在在的效益，投保积极性自然就高了。
03、农业保险精准理赔助力增强农业产业韧性
Q - 主持人：目前我国农业保险还有哪些不健全的部分，业界普遍存在的痛点和堵点是什么？中国的农业保险与西方的有何区别？中国的特点是什么，还存在哪些差距？
庹国柱：我国农业保险存在以下三方面问题。第一，我国是先实践后立法，操作缺乏严格的经营规范，现有的《农业保险条例》已经12年了，法律法规的不完善在很多方面影响农业保险的规范运行。如最近披露出来的案例就是基层干部和农户共同参与的违法违规事件，把政策性农业保险当作“唐僧肉”，利用法律法规漏洞和监管不严为他们提供可钻的空子。第二，监督和管理部门职责不清、数据不共享，给农业保险经营带来困扰。如由于地方政府的干预，有的地方无法按照经营规则进行承保和理赔，助长道德风险和骗保骗赔，使经营机构在有些情况下不能合规定损和理赔。第三，缺乏统一业务的管理机构，实施政策性农业保险的效率低下，如风险区划、产品开发、费率精算等分散在各家商业性经营机构，使得大部分地区不能按照风险大小确定费率，定价不准，政府的大量资金投入使用效率却不高。
中国的农业保险虽然也借鉴了西方发达国家的许多经验，但显示出鲜明的特点。第一，农业保险体制度不同，中国是双层决策体制，中央只出制度、定规则、给予一定的保险费补贴，但做不做、做多少、做多大都由地方政府决策。第二，中国政策性农业保险标的范围比西方国家宽泛，一开始就包括农作物、畜禽养殖、水产养殖，还有部分涉农财产保险，如美国、加拿大主要是做政策性农作物保险，最近几年才开始将牲畜（猪、牛、羊等标的）纳入政府支持范围。第三，西方国家的农业保险产品大都是产量保险产品，美国进一步发展成收入保险产品，中国主要是成本保险产品。
赵元凤：在种植业方面，目前中央财政补贴的还是大宗粮食作物，实际上各个地方都有强烈的地方特色农业保险产品的需求。但地方特色优势农产品保险需要地方财政实力作为保障。因此中央财政应对粮食大区或粮食主产区的地方特色农业保险产品的保费补贴实施差异化政策。如果地方优势特色产品的保费补贴完全依靠地方财政，农业保险的覆盖面及保障水平的提升速度将会受到很大影响。此外，如何构建一个政府及保险公司利益共享、风险共担的农业保险运行机制，将是中国农业保险有序发展的重要保障。
李友意：我国农业保险与西方国家相比，一是市场化程度不高，保险公司在产品设计、定价和风险管理方面自主性有限，而西方国家的市场机制更加灵活和成熟。二是风险管理工具还不够成熟，西方国家在农业风险管理工具的多样性和使用上更加成熟，如利用期货、期权和天气衍生品等进行风险对冲。三是技术应用不够广泛。西方国家在农业保险中更广泛应用大数据、遥感技术和精细化管理，而中国在技术应用上还处于起步阶段，特别是在农作物产量和灾害评估等方面。
Q - 主持人：您认为，我国农业保险未来将如何实现高质量发展？
庹国柱：第一，当务之急是修订《农业保险条例》，严格规范政策性农业保险的三个参与方——政府、经营机构和农户的行为规范，为政策性农业保险的发展奠定法治基础。第二，在现行财政预算约束条件下，首先保证重要农产品的保险发展，尽可能提高保险金额，努力提高承保覆盖面。第三，在诸多政策性农业保险产品类型里，如物化成本保险、完全成本保险、收入保险，最终应该选择收入保险，既能保自然风险又能保市场风险，是比较好的选择。第四，做农业保险还是要靠保险经营机构，目前市场上的经营机构太多，竞争秩序混乱，要通过法律法规来规范这种无序竞争，同时更严格地规范经营机构的经营活动，建立淘汰机制，实现市场的健康、高效和可持续。
赵元凤：要建成农业强国，必须要增强农业产业的韧性，农业保险就发挥着这样的作用。何为韧性？就是当面临巨大风险时，这个产业还能够生存，而且不断发展下去。农业保险应当发挥好保险手段，通过设计不同的保险产品，既可以保障农业的自然风险，也可以保障市场风险，那么农业产业的韧性就会增加。保险是抵御风险的一种手段，要体现出保险的特性。现在很多农民认为保险就相当于是投资，一亩地交20块钱，年终返还只要比20块钱多就行。应当深刻理解和体现农业保险的本质特征，把农业保险做成真正的保险，让农民意识到它就是一种保险手段，起到的是风险保障作用，而不是投资。
李友意：与其他保险市场相比，农业保险还蕴含着巨大的市场空间和发展张力，仍然属于蓝海市场。未来，农业保险高质量发展将持续深入推进。一方面，农业保险将向数字化转型，农业保险作为农村金融服务体系的重要组成部分，近年来一直以数字技术与农业农村经济深度融合为主攻方向，全面推进农业保险数字化转型升级，要加快数字技术的应用及场景的搭建，提供更加多样化、个性化的农业保险服务，尤其是通过数字技术进一步提高农业保险精准投保理赔能力。另一方面，要逐步健全保障体系，在市场需求的驱动下，农业保险在保障范围、保障程度、保障类型等维度都将实现拓展延伸，如针对新型农业经营主体的快速发展，可以为家庭农场、农业合作社、农业大户等定制开发保障更为全面的专属产品；从服务农业产业链角度，推进农业保险向全面风险保障转变，在传统政策险保障基础上，创新更多产量保险、收入保险、指数保险等产品，保障链条也可从农业生产向播种、收获、运输等领域延展，以持续提高农业保险的保障深度和广度。
Q - 主持人：今年中央一号文件明确提出，“推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔”，如何让保险投保理赔更精准，进一步发挥好保险功能？
赵元凤：要做到精准，最基本的是不同部门的信息共享、协调合作。为何难以做到精准，主要是查勘定损的工作量实在太大了，没有足够的信息去识别农户的生产经营行为。事实上，对农户的生产经营行为，地方农业部门要比保险公司清楚得多，要是没有地方农业部门的配合支持，光靠保险公司，怎么也做不到精准理赔。因此农业保险的参与方一定要分工明确、协同作战。
李友意：现阶段我国农业保险承保和理赔仍较为粗放，精准投保理赔水平有待提升，主要原因在于行业缺少统一标准，保险公司的支撑信息缺乏、风险管控不健全等。具体来说，一是要完善承保理赔标准，针对不同地区、不同农产品和险种制定差异化的、可操作的验险验标、查勘定损技术标准，提升承保理赔基础面积信息的准确性、可靠性和及时性。二是推进现代科技应用，大力推进物联网、卫星遥感、人工智能、大数据等科技手段在农业保险管理中的应用。三是保险公司应加强基层服务体系的建设，完善协保员管理规章制度，稳定协保员队伍，提升协保员素质，秉持“快、准、精、好”的原则开展农业保险服务，满足广大农户的保险需求。
主持人：我国农业保险经历了17年的高速发展，在稳粮、增产、增收等方面发挥了重要的作用，现已从高速度转为高质量发展阶段。推动农业保险高质量发展，一方面要推进完善立法，从法律层面保证农业保险的规范运行；另一方面参与各方要协同合作、信息共享，加快推进精准投保理赔。同时，在财政预算有限的情况下，要探索构建参与各方利益共享、风险共担的运行机制，推动我国农业保险的健康发展。感谢四位嘉宾做客《对话》栏目，带来精彩观点！
