2023年我国渔业安全生产管理问题分析和对策思考
一、引言
渔业是国民经济重要产业，是农业农村经济的重要组成部分，在保障农产品供给、增加农民收入、维护国家海洋权益、加强生态文明建设等方面发挥着重要作用。改革开放以来，我国渔业发展取得了举世瞩目的成就。2021年，我国水产品总产量达到6690.29万吨，连续33年位居世界第一；水产品进出口总额399.49亿美元，出口额连续20年位居世界第一；拥有渔船52.08万艘，占全球渔船总数的1/4，渔业从业人员1184.63万人。但是渔业，特别是海洋捕捞业是世界公认的高风险行业，安全险情事故时有发生，极易造成从业人员群死群伤。发生渔业安全事故在很大程度上是渔业产业基础不牢、管理手段相对不足在“安全”端的集中表现。为此，有必要结合新形势新要求，深入分析我国渔业安全生产面临的主要风险和突出问题，从整体上谋划渔业安全发展的实现路径，促进渔业安全治理体系和治理能力现代化，全力保障渔业高质量发展。
二、我国渔业生产存在的安全风险分析
从养殖和捕捞两种生产方式来看，渔业生产主要面临以下风险。
（一）水产养殖生产面临的主要风险
从统计数据看，水产养殖生产的风险主要来源于自然灾害带来的财产损失。2022年，全国水产品总产量6869万吨，其中，养殖产量5568万吨，养殖与捕捞产量比为81:19 ，可以说“中国人吃鱼主要靠养”。但是，我国台风、洪涝等自然灾害多发，经常造成渔船、池塘、网箱、堤坝等生产设施损毁，鱼、虾、蟹等水产品逃逸，池塘水质污染暴发病害，往往使经营者几年的辛苦毁于一旦。据统计，2021年，由于灾情造成水产品产量损失54.67万吨，受灾养殖面积388.53千公顷，直接经济损失达到106.49亿元。虽然经济财产损失较为严重，但相对捕捞业而言，在水产养殖作业过程中发生人员伤亡事故的情况很少，不构成渔业安全风险的主体部分。
（二）海洋捕捞生产面临的主要风险
海洋捕捞生产的风险主要来自于渔船航行和作业中的事故伤亡。海上生产环境复杂、不可控因素多，重大险情事故时有发生，渔船生产安全问题在世界上是一个普遍难题。
我国是海洋渔业大国，渔船基数大、作业渔民多，渔业安全生产的风险更高、压力更大。根据《中国渔业年鉴》，“十三五”期间我国渔业安全事故起数和死亡失踪人数如表2所示，平均每年死亡失踪人数为215人，按照2020年末海洋渔业专业从业人员214.6万人计算，渔业从业人员10万人生产安全事故死亡人数约为10.0人。虽然相较欧美发达国家，我国海洋渔业从业人员死亡率处于中等偏低水平，但与国内其他行业相比，渔业安全生产风险仍然偏高。
总体来看，我国渔业生产安全风险主要来源于海洋捕捞业。同时，由于渔船航行、作业情况特殊，与商船在一个港口装货完成后直接航行到另一个港口卸货的情形不同，绝大多数渔船驶离渔港后就边航行边作业，海上航行与作业过程穿插在一起，安全风险也交织在一起，因此80%-90%的渔业安全事故都涉及渔船海上交通安全因素。防范渔船海上航行作业风险已经成为我国渔业安全管理最重要的工作内容。
三、我国渔业安全生产管理面临的主要问题
（一）客观问题
结合实际情况看，我国渔业安全管理复杂程度高、任务重、难度大，具体体现在五个方面。
1. 海上环境复杂
我国海岸线长度为18000km，居世界第4位；领海、大陆架和专属经济区的总面积约为3×106 km2，居世界第10位。同时，我国地处欧亚大陆和太平洋交汇处，海陆热力差异巨大，季风驱动持久强力，常年海况相对较差，加之近年厄尔尼诺、拉尼娜等现象显著，台风、寒潮等极端灾害性天气越来越频繁，每年登陆我国东南沿海的台风就有7-8个，个别台风还会北上影响东北和华北。大风大浪造成渔船翻沉较多，特别容易出现渔民群死群伤。
2. 安全基础薄弱
渔业安全投入历史欠账较多、底子较薄，整个行业的机械化水平不高。从渔船看，小型老旧木质“高危”渔船占比高，2021年末渔船平均吨位仅有19.23吨，老旧、木质、小型渔船占比分别为49%、56%、67%。从渔港看，我国海洋渔船和沿海渔港分布还不匹配，全国沿海渔港群的有效避风率（指渔船安全避风容量与该渔港渔船总数之比）仅为43%，东南沿海的福建、广东、广西、海南等地“船多港少”的矛盾依然突出。从安全救生装备看，救生、消防、通信导航等安全设施设备配备不齐、现代化程度不高，小型渔船尚未完全覆盖安装AIS、北斗，影响了渔船防碰撞和应急救生能力，渔船“带病出生、带病出港、带病作业”情况多。
3. 经营方式分散
海洋捕捞一般是以单艘渔船为生产单位，从业人员流动性较大、行业组织化程度不高。“个体户”式的生产经营，导致在安全投入、人员培训等方面的管理水平参差不齐，抗风险能力较弱。根据中国渔业互保协会统计，1994年至2020年，渔业互保全系统累计承保渔民1399.54万人次，承保渔民人数约占全国渔民人数的70%。保险覆盖率不足意味着发生安全生产事故后船东船长往往无力补偿赔付事故造成的生命财产损失，无法担负其法律责任，很难对其形成法治约束和震慑，真正汲取教训。
4. 船员素质偏低
海洋渔业船员的平均文化水平仅为初中，安全知识、安全意识欠缺。近年来，由于人力成本提高、捕捞产量下降等因素，渔业捕捞对劳动力的吸引力越来越弱，渔船生产招工越来越难、流动性越来越大，招募船员素质进一步下滑。多起事故中都出现部分普通船员没有经过船员培训，未取得资格证书的情形，尤其是内陆农民出海参与捕捞作业，他们“刚出大山就上大海、抛下锄头就上渔船”，对海洋环境陌生、安全意识不强、生产技能不高、自救互救能力欠缺，甚至个别船员不知道如何穿着救生衣和使用灭火器，极易在事故中造成次生事故，造成不应有的伤亡。
5. 监管力量弱化
机构改革后，沿海部分地区渔业安全监管力量大幅缩减。一方面，各地承担海洋渔业管理的行政编制、执法力量普遍有所减少；另一方面，一些地区改革后渔业监管执法队伍承担的职能有所增加或变动，加上改革期间人员变动频繁，导致监管力量与安全生产责任严重不匹配，有较大数量的渔港还没有驻港监管力量，“小马拉大车”问题突出，基层执法疲于应对。
（二）主观问题
人对安全管理起决定性作用。从生产经营主体、属地政府、行业主管部门来看，渔业安全管理存在至少3种“片面思维”。
1. 生产主体重视经济效益，轻视生产安全
船东船长是渔船生产经营的主体，也是渔船安全生产的第一责任人。个别船东船长只重视经济效益，罔顾生命安全，特别是“一把手”主要负责人安全意识薄弱，有义务不履行、有规定不执行，这是造成渔船安全隐患和冒险出海作业的主要根源。
2. 属地政府重视面上治标，轻视除根治本
安全生产是四个“党政同责”领域之一，这意味着党委和政府平时对安全生产要同样重视，发生事故也要一并担责。当事故发生后，多数属地政府习惯在短时间内集中力量、集中资源解决主要问题，善于攻坚克难、速战速决。但经过初步处置后，一些地区就认为安全隐患已经得到全部解决，经常将根源性问题束之高阁。一是教训汲取不到位。二是责任追究不到位。三是条件支持不到位。
3. 监管部门重视局部监管，轻视系统治理
管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全是落实部门安全生产监管责任的法定要求。但在实际安全监管工作中，一些部门仍然存在思想上的局限性，站位和视角还不够高，工作中缺乏全盘大局意识。一是只重眼前，主观能动性较低。二是只管自己，齐抓共管意识不足。三是只看大概，管理理念宽松粗放。
四、我国实现渔业安全发展的路径和对策思考
（一）提出实现路径的基本依据
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作空前重视，习近平总书记更是高度关注，对安全生产工作做出近百次重要指示批示，相关重要论述系统回答了如何认识安全生产、如何做好安全生产工作等重大理论和现实问题，形成了一套成体系的理论和实践方法，为做好新时代安全生产工作提供了根本遵循和行动指南。与此同时，近年来我国安全生产领域法治建设也明显加快，修订完善了一批法律法规（见表3），为渔业安全生产工作提供了法治依据。
（二）实现渔业安全发展的关键路径
面对安全生产工作的新要求和渔业发展新形势，实现渔业安全发展要从树理念、压责任、强法治、促改革、固基础五个方面着手。
1. 塑理念之魂，树牢安全发展理念
一方面，要抓好“关键少数”。各级党委政府、各级领导干部要率先垂范，系统全面深入学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述，坚决扛起安全发展的政治责任，认真落实安全生产责任制，加强战略性、系统性、前瞻性研究谋划，摒弃惯性思维，杜绝习以为常，从源头上防范化解渔业重大安全风险。另一方面，要带动“绝大多数”。通过各种形式在全社会大力宣传贯彻安全理念、安全法规、安全知识，开展渔业安全技能大比武、安全知识进渔村、“平安渔业示范县”创建活动，增强渔民群众、渔业企业和基层渔业组织负责人安全意识，营造渔业安全生产必须警钟长鸣、常抓不懈、丝毫放松不得的社会氛围。
2. 锻责任之链，压紧压实安全责任
一是压实属地领导责任。地方各级党委政府要坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，主要领导要亲自抓，分管领导要靠上抓，在工作安排、队伍建设、投入保障等方面把渔业安全工作摆上应有位置，加快推动渔政力量驻港监管，强化渔业安全事故追责问责。二是压实部门监管责任。渔业渔政部门不仅要重视产业发展，还要重视安全监管。要不折不扣落实“三个必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）要求，紧盯渔船渔港源头，细致开展安全隐患排查整治，持续加大渔业安全基础投入，强化渔政执法能力建设。三是压实船东船长主体责任。船东船长是渔船安全第一责任人，必须对全船人员及其家庭抱有强烈的责任感。。要加大渔船安全投入，加强渔业船员教育和技术培训，配齐用好船载安全救生通导设施设备，提升渔船渔民自救互救能力。
3. 行法治之道，深化依法治渔
一是善立法。法律是执法的依据，也是执法者的底气。要立足我国国情，解决现实问题，加快《渔业法》及配套规章制度修订，完善“依港管船管人管安全”相关内容，加大违法成本，为新时代渔政执法工作提供法治准绳和武器。二是严执法。要把“纸上的规定”变成“行动中的戒尺”，严格按照法律法规开展监督检查，对违法违规行为坚决查处，该处罚的处罚、该扣船的扣船、该吊证的吊证、该追刑责的坚决移送，使违法违规行为人付出应有的代价，不能“宽松软”。三是广普法。处罚不是目的，要加强法治宣传教育，落实“谁执法谁普法”，把普法融入执法全过程，引导广大渔民自觉尊法学法守法，从根本上减少违法违规行为发生。
4. 扬改革之帆，促进渔业转型升级
一是推进渔船管理改革。加快提高捕捞渔船生产组织化、公司化程度，推动大中型捕捞渔船纳入公司、合作社管理，鼓励小型渔船纳入村集体经济组织、村民委员会或渔民协会集中管理。推动“黑色四小时”（凌晨0点到4点的渔船事故高发时段）定时点验、渔船进出港报告、编组编队生产等改革措施制度化，以制度保安全，增强渔船航行作业抗风险能力。二是推进渔港管理改革。完善渔港管理制度，明确渔港权属、港章制定等政策要求，特别要突出渔港经营安全责任。强化驻港监管，加快渔政执法、渔港监督和渔船检验队伍协同进驻渔港，协调涉海机构现场办公，推动管理要素向渔港集聚，实现安全执法监管关口前移。三是推进船员管理改革。统筹推进“职务船员缩短晋升年限、理论实操合并考试、配员标准优化完善”三项改革，疏堵结合、提质增量，解决职务船员配备不齐和普通船员持证率低的突出问题。尽快落实《海洋渔业船员违法违规记分办法》，切实增强船员遵守法律意识，减少人为因素对渔业安全生产的影响。
5. 筑安全之基，巩固源头基础治理
一是筑牢安全双基（基层基础）防线。安全事故重点在防，要把问题解决在萌芽之时、成灾之前。二是切实打通救援生命线。安全事故发生关键在救，应急救援是减少人员伤亡最直接、最有效的手段。三是牢牢守好善后保障线。安全事故减损在保。要完善渔业保险政策，鼓励渔民参与多种形式的保险，加快落实渔业安全生产责任保险，推动渔业船员实名制保险。四是构建与新发展阶段相适应的渔业安全治理体系。要促进渔业安全治理制度创新，推动固化形成长效机制，促进治理能力系统性提升，真正实现更高水平的安全。
