日本渔业保险法律制度对我国的启示
一、引言
改革开放以来，我国的渔业经济体制正在不断革新，中央财政农业保险补费补贴范围逐步涵括畜牧业、种植业、林业等，渔业是农业中的高风险行业，其稳定发展需要政策性渔业保险制度的建立，渔业活动的客体是可流动的海洋生物等自然资源，这就决定了渔业涉及的广泛性以及海上渔业风险发生的高频率性。也正是由于渔业的巨灾风险性，商业保险公司时常面临着高额赔付和连年亏损，导致我国渔业以商业保险为主要模式的途径走到极限。我国现行的渔业互助保险，是结合我国渔业保险自身特点以及对国外较为成熟的渔业保险的经验进行不断总结发展而来，具有制度优势、互保组织优势及社会保障优势，与我国渔业现状相符合。但现存的渔业保险制度仍有不足，例如专门渔业保险法规缺位，渔业保险法律制度不完善、渔业互保组织人员构成不合理、缺少巨灾风险具体规定等。因此，在认清我国现阶段渔业保险发展实际现状的同时，通过与日本渔业保险的法律制度进行对比分析，总结日本渔业保险发展经验，提出完善我国渔业保险法律制度的思路。
二、日本渔业保险法律制度的发展
日本是渔业生产大国，为世界发达渔业国家之一。日本北海道附近海域自然条件原因致使其海水流动将营养物质带入海洋表层，其海洋鱼类获得大量营养饵料，因此渔业资源十分丰富。日本四面环海，由6800多个小岛组成，日本渔业大部分是以家族为单位经营的中小型渔户，以捕捞、养殖为主要生产经营方式，经济基础脆弱，气象以及海上事故的种种不利影响都会使中小型渔业经营者处于极度不稳定的状态，遭受难以抵抗的打击。而大范围的渔业经营者受难，会使整个地区经济受到影响。日本渔业保险作为渔业的一种社会互助经济活动，发挥着分散风险的重要作用。日本渔业保险制度以对生产成本进行补偿为原则，保证渔民在突发事件或重大灾难时能够自保，并保证其在不确定的生产作业环境下的生活稳定。这一体系包括三个主要内容：渔船保险、渔协互助、渔业互助。渔船保险最初是对渔船受到的损失进行保险保障，主要是对渔船损失最基本的赔偿。发展至今，其保险范围几乎涵括所有紧急的险况，覆盖面不断扩大。渔业协同组合则是日本政府为了保证基层组合的自主性和独立性，渔民按照规定组成渔协组合，渔协组合作为生产者和经营者，秉持着自愿入会、无偿服务、自主经营、互助互利原则，进行相关渔业事业。
2016年8月18日，在8.12天津大爆炸事故的一周年之际，全球知名巨灾风险建模公司阿姆斯（Risk Management Solutions, RMS）根据发生巨灾风险的可能性做出了可能发生潜在巨灾风险损失的十大港口名单，其中就包括日本港口，究其原因为其容易受到灾害的地理位置和不断成长的吞吐量。日本为了分散渔业巨灾风险，保证中小规模的渔业生产经营，不断建立和完善相关立法及多层次的组织管理。日本处于地震多发带，地震带来的负面影响非常巨大，地震过后，农林渔业的生产经营将面临巨大损失，支持渔民生产生活重建的最主要方式是保险。日本地震保险于20世纪70年代开始试运行，在之后经历每次地震灾害后都在不断更新完善。日本政府为地震后损失的保险承担责任，损失超出再保险公司承保额度的部分由日本政府来提供再保险责任。日本政府还将巨灾风险证券化。20世纪80年代末和90年代初，日本发生种种大规模的自然灾害，致使当时的保险公司面临再保险保障也无法挽回巨大损失，自然灾害的不确定性和高风险性促使日本政府提出新对策来保证其农林渔业的稳定发展，保险业开始大规模使用金融手段来为巨灾风险提供保障资金。1984年，日本发行第一支可赎回的地震债券，在后来也逐步得到运用。巨灾风险保险的承保方式相对灵活，主要是坚持惠民利民为主，鼓励自愿投保为辅。日本巨灾风险制度是在政府主导的前提下，充分发挥各个层级的主观能动性，通过共济、保险、再保险的模式，切实保障巨灾风险制度的有效实行。
三、中日两国渔业保险法律制度的基本框架
（一）我国渔业保险制度基本框架
1. 商业性渔业保险
商业性渔业保险是指以商业市场为主体成立的商业保险公司，在渔业生产、捕捞、加工、储运等方面发生的自然灾害、意外事故等给予经济赔偿。
我国商业保险在海洋渔业保险业务中占主要地位，但由于渔业风险大，赔付率高，保险公司收益低甚至处于亏损状态，致使保险公司难以为继。海洋渔业资源具有再生性、洄游性、共享性和波动性，因此渔业的生产活动具有不确定性，极易受到自然条件的影响。渔船作为捕捞业者的主要生产工具，而海洋捕捞的高危险性导致渔船损害风险增大，渔民的生活也极易受到影响，商业保险公司将其界定为最具风险的承包范围，因此其保费也是保险业务中最高的。由于渔业保险赔付率高等特点，所以渔业保险公司提高保费，渔业从事者不愿或无法承担高额的保费，即使提高保费，保险公司依旧处于连续多年的巨额亏损状态，导致商业性渔业保险逐步淡出市场，其在整个渔业保险业中所占有的比重很低，其所提供的险种不足以保证渔民的生产和生活。
2. 政策性渔业保险制度
政策性渔业互助保险是指渔业行政主管部门领导、协会运作、互助共济、财政补贴支持、渔民广泛参与的制度安排，目的在于保证渔民的人身财产安全和渔业的稳定发展。作为渔业发展的重要政策，政策性渔业互助保险在一定程度上促进了农业农村经济及制度的完善发展。渔业互助保险事业的壮大离不开政府职能发挥作用，专业的协会队伍充分发挥其行业管理优势，推动渔业互保不断完善发展。
3. 互助性渔业保险制度
通过对我国渔业保险现状的认定，结合对国外渔业保险发展总结的经验，渔业互助保险应运而生。我国的渔业互助保险同时兼有商业性和政策性。虽然商业性渔业保险市场整体失灵，但并不是在所有范围内都是亏损状态，所以商业性渔业保险市场在渔业保险范围内并不是完全失灵的。而且，我们不能否认国家对我国渔业互助保险的支持与作用。没有国家的财政支持，渔业互助保险很难得到持续发展。但是，国家的过度干预将会与渔业互助保险健康发展背道而驰。大多数渔民认为，渔业互保机构为政府下设组织，渔民仅仅是通过参保的方式成为被保险人，对于协会无法行使经营监督等权利。2018年“中央一号”文件指出，要加快建立起多层次的农业保险体系，鼓励并扶持互助合作保险组织的成立，但我国渔业互助保险组织的发展依然缓慢。
（二）日本渔业保险法律制度的基本框架
1. 渔船保险制度
日本的渔船保险实行义务加入制，在同一加入区内，只要超过三分之二的渔民都愿意参加，那么所有的渔船都必须参保。渔船保险在日本确立了强制性的政策和政府补贴，被保险船舶数量已经超过25万，包含日本大部分渔船。日本的渔船保险体系经过长期的发展和完善，已经形成了一个比较成熟的体系。
（1）渔船保险险种
根据1952年4月颁布的《渔船损害补偿法》，可将渔船保险分为渔船保险、渔船货物运输保险、渔船人身意外伤残保险、渔船船主责任保险等类别。渔船保险包括普通损害保险即对渔船因事故造成损害及需要的救助费承担保险责任和满期储金保险即保险人对损失承担赔偿责任，对保险期间届满的被保险人承担给付责任。渔船货物运输保险是对渔船或其捕捞品因意外事故受到损害时保险人承担保险责任，而渔船船主责任保险及船员人身意外伤残保险则是对渔船上的人身财产安全进行责任承担，只不过前者是针对第三方的人身财产，而后者是针对渔船船员包括船主的人身安全进行责任承担。
（2）渔船保险的再保险事业
日本渔船保险在渔业保险中占据重要地位。1932年，政府将渔船保险纳入其财政预算之中。1937年6月，《渔船保险法》正式出台，渔船保险制度正式建立，国会对其进行立法保障，并给予政府支持。
渔船保险中央会是专门为渔业普通保险再保险的发展而设立的，再保险条款包括：普通保险再保险事业等细节相关事项。再保险费用及责任的相关事项，以及关于再保险事业的实施方法和农林水产省法令规定的事项。渔民通过渔民合作社投保，由渔船保险中央会对渔船保险进行再保险，中央会提供的再保险责任以及渔业保险组合提供的特殊保险部分，由政府进行再保险。1952年4月《渔船损害补偿法》颁布，对渔船保险保费进行补贴，再保险的经费由国家承担，其中，中央会承担其90%，地方保险组合则承担剩余的10%的责任，最高补助至30%-50%。
2．渔业共济保险制度
（1）渔业共济保险组织结构
日本渔业共济制度是在1964年《渔业灾害补偿法》的基础上建立起来的，由全国渔业共济组合联合会负责组织执行。渔业互助组织分为三个层次：一是在农村建立渔协，二是在县级建立渔业共济组合，三是设立国家级的渔业共济组合联合会。国家通过政策对渔业进行扶持，对渔业者负担互助金的补助、开展实施应对异常灾害的保险措施、对都道府开展的普及及推进活动进行指导、监督、资助等。在地方上，举办由地方自治团体主办的渔业制度说明会等支持渔业共济组合的推进活动，地方自治团体在渔协检查时加入指导。
截至2021年1月末，渔业共济保险包括捕捞共济、特定养殖共济、渔业设施共济以及地区共济（休渔补偿）在内的共济金额合计930亿7600万日元，2021年度渔业共济保险加入计划为1470万日元，因此，达成率为63%。与上年同期相比，除了渔船渔业和定置渔业的新增用户（渔获共济）之外，各渔种的合同签约比例也有所提高。
（2）渔业共济保险相关事业
渔业共济组合开展的渔业共济保险事业主要包括渔获共济、养殖共挤、特定养殖共济以及渔业设施共济四部分，渔业保险组合必须在以上渔业共济事业中至少选择一种进行。
渔业共济组合联合会主要负责渔业再共济事业，即对渔获共济、养殖共济、特定养殖共挤以及渔业设施共济负有共济责任的进行的再共济事业。而政府则是对渔业共济组合联合会所负有的再共济及共济责任进行保险。为使中小渔业的生产者加入共济组合，得到稳定发展，政府还进行部分共济金的补贴，还向共济组合提供一些经费补贴。政府根据渔船大小对于渔获保险的补贴比例为35%-60%；根据饲养池大小对养殖保险的补贴比例为20%-50%；根据木筏养殖数量对于特定养殖保险的补贴比例为25%-50%；对于渔业设施保险根据饲养池的大小补贴比例为25%-50%。
3. 渔协共济保险制度
日本渔协共济保险由成立于1951年的全国共济水产协同组合组织实施。渔民根据各自行业的不同，组建了区域渔业协同组合、水产加工协同组合等组织。再由全国渔业协同组合联和会、全国水产加工业协同组合联合会、全国信用渔业协同组合联合会等组织共同出资成立全国共济水产业组合联和会。目前日本全省的共济水产业组合联和会在本国沿岸的37个都道府县设有代表事务所，并会同当地的协作组合共同经办全国渔协共济业务,目前全省共有职工435名。
四、中日渔业保险法律制度比较分析
（一）中日渔业保险制度相同点
1. 政府的财政支持
渔业是农业中的高风险产业，而渔业保险是分散渔业风险的有效手段，而其自身经营也存在着一定的风险。所以，政策上的扶持对渔业保险的发展非常重要。中国和日本两国政府均大力支持和扶持渔业保险制度，推动和保证了渔业保险制度的发展。日本政府构建了以政府为主体的政策性扶持制度。我国政府对渔业互助保险进行了补助，并开展了渔业互助保险中央财政保费补贴以及渔船互助保险等试点工作。
2. 责任体制相同
中日两国均采取政策支持下的互助保险模式。日本渔业保险是政策扶持型互助保险，种类涵盖了渔船保险、渔业互助保险、渔协互助保险，其包含的险种可迎合渔民的需求，其保险责任分配紧密相扣，层级分明。我国的渔业互保是政府扶持下的一种非盈利性渔业互助组织，其根据渔业互保条款对渔民的风险进行保障，并由政府、保险机构以及被保险人共同承担保险金额，我国的渔业保险各部门之间相互配合，互助共济，为化解渔业风险损失尽最大努力。
（二）中日渔业保险制度不同点
1. 渔业保险制度立法
日本渔业保险的法律体系主要有：《渔船损害补偿法》《渔业灾害补偿法》《渔船船员工资收入保险法》等，国家财政为渔业保险提供补贴并且对巨灾风险进行规定，并提供了相应的保险保障，建立了较为全面的渔业保险保障体系。中国在2013年颁布的《农业保险条例》中，虽然将渔业保险列入了这一法规，但是却忽视了渔业保险其自身的特殊性，没有对其进行专门立法，且对于渔业风险保障及应对巨灾风险等问题也并无详细规定。
2. 再保险机制
渔业再保险具有分散风险、提高原渔业保险人的承保能力等功能，它为渔民和渔业生产经营企业提供保险经济保障，原渔业保险人为了防止自身经济能力不足难以抵御风险，通过再保险将超过自己承受能力范围的风险责任分出去，从而避免其经济补偿受到影响。日本的渔船保险由国家给予再保险支持，以国家信用为经营渔业保险的团体进行担保，由国家承担超额赔付部分的再保险。目前，我国渔业再保险市场仍属于一个相对起步的阶段，市场规则还不够完善，存在的问题突出。国家需要建立市场与政府共同参与的多层次风险分担的渔业保险风险防范机制，而建立这个机制的首要前提是要尽快建立和完善渔业再保险法律制度。
五、日本渔业保险制度对我国的启示及完善思路
（一）完善我国渔业保险相关法律制度
完善渔业保险专门立法是促进渔业保险发展的重要环节之一，日本的渔业保险法律制度通过法律对渔业互助保险的组织架构、运营模式、政府角色以及监督管理进行了专门的规定。1937年，日本通过了《渔船保险法》，建立起渔船保险制度。1952年，日本通过了《渔船损害补偿法》，代替此前《渔船保险法》，强化了其政策性保险的属性。1981年，日本又通过《渔船损害等补偿法》，扩大渔船保险制度的覆盖范围。此后，日本对《渔船损害等补偿法》进行了多次修订，其法律体系在不断地更新、完善，形成了较为成熟的渔业保险法律制度体系。
我国渔业互助保险1994年发展至今以来没有出台一部关于渔业保险的专门法律，尽管我国2013年出台的《农业保险条例》中，将渔业保险纳入该法律规范之中，但是在《中华人民共和国保险法》以及上述条例中也未体现对渔业保险具体的专门规定。渔业作为农业的一部分，具有其特殊性，对于渔业行业风险保险保障体系建立、巨灾风险防范等都应做出具体的规定。为完善我国渔业保险法律体系，需要将我国渔业互助保险的一些规范上升为法律，或者在现存规范的基础上对其进行专门的法律规定，制定专门的渔业保险相关法律。
（二）加大政策支持力度，扩大税收优惠范围
渔业保险的发展离不开国家的扶持，而其相关的政策也必须由国家来制定。日本政府大力支持渔业保险制度，提高了渔业保险的保障水平。日本政府通过建立以国家财政为最后保障的政府支持体系，从保费补贴、管理费补贴、税收优惠、依法强制保险以及再保险责任的规定等方面，使日本渔业保险制度得到了极大改善。日本政府构建的渔业保险为广义的渔业保险，涵盖了渔业生产、渔船等设施的风险保障，对渔业主要风险提供担保，针对不同的生产规模，日本政府给予不同的财政补贴，充分降低了渔民的经营成本，加大了风险储备金的积累，使渔民享受到渔船保险的免税优惠。除了立法和财政上的支持外，日本政府还提供了信贷保障和健全的再保险机制，政府与渔民之间形成良好的协作关系。
渔业风险具有公共属性，决定着政府介入渔业风险管理的必要性。我国渔业商业保险公司发展衰退，商业保险公司为大规模的渔业、水产养殖业公司提供保险，但排斥小型渔民和养殖户，商业保险公司无法承担难以预计的巨灾风险，因此需要政府的大力支持与干预。我国现阶段对于渔业保险财政补贴还没有一个明确的规定，与当前我国大农业保险的发展势头相比，我国渔业保险的发展明显不够成熟。为此，要进一步加强对渔业保险的支持，加大对渔业保险的支持力度，加大对渔业保险的补助力度，扩大对渔业的税收优惠，并建立健全相关的财政支持体系及再保险机制。
（三）完善渔业互助保险组织构成
日本关于渔业保险组织构成及其监督管理主要是通过制定法律来实施。日本渔业保险实行灾害互助制度，用以确保渔业和水产养殖业的稳定。渔业保险不只是一种保险事业，还是一种互助与合作，日本通过村一级设立渔业合作社协会，县一级设立渔业互助保险协会来推进渔业互助保险的发展，其中村一级渔业合作社协会与渔民（成员）密切联系，直接沟通，这也是该保险计划的成功之处，能够使渔业保险更好地迎合渔民的需求。日本渔业保险机构还充分发挥会员的主观能动性，使作为会员的渔民切实成为保险机构的保险人和被保险人，行使其权利，更加充分地参与到渔业保险机构的监督管理中。
目前，我国渔业互助保险机构的理事会、监事会、秘书处主任大都是由政府渔监的领导担任，这使我国渔业保险组织的发展过于行政化。因各部门均由政府公务人员担任领导职位，原本行使渔业互助保险管理决策权的会员代表大会在行使管理权时受到诸多限制与干预，致使互助保险组织缺乏自主性。为完善互助保险组织构成，首先，要对现有的相互保障体制进行彻底改革，逐步形成以行政区划为主导，与经济区域、传统渔业区域相配套的体制，以及全国性的互保组织。其次，应构建渔民全面参加渔业互助保险的法制体系，使渔民充分的行使其管理经营权利，保障其主体地位。
（四）完善我国巨灾风险保险制度
日本政府为渔民参加的渔船保险提供再保险业务。其为渔船保险公司提供担保，渔船损失超额赔偿部分由政府负担，从而提高渔民参保积极性，使渔民对渔船保险经营团体更加信任，有利于渔船保险业的发展。
长期以来，在应对渔业风险灾害方面，我国党和政府投入了大量的人力、物力、财力，同时也承受着极大的压力。保险是一种有效的市场风险管理工具，由于中央财政与地方财政保费补贴资金紧缺以及对商业保险补贴力度不足，试点地区的保险业务受限，没有建立巨灾风险防范基金，一旦发生大范围的自然或者人为灾害，受灾渔民的自身利益得不到有效保障。目前，建立巨灾保险制度已经上升为国家意志。十八届三中全会明确提出：“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出“加快巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制”。为完善我国巨灾风险保险制度，应当加大力度对商业保险公司进行保费补贴，通过政策引导商业保险公司进入渔业再保险市场，随着商业保险和再保险制度的完善，能够丰富我国灾害损失补偿渠道、健全灾害救助体系、提高巨灾保障水平，切实保障渔民自身利益。
