粮食安全视角下优化北京农业补贴政策的对策研究
农业补贴作为政策工具，是保障粮食安全生产、促进农民增收、发展农村经济的重要抓手。为落实高质量发展要求，提升农业综合生产能力，北京市不断完善构建与都市型现代农业发展相适应的农业补贴政策体系。2024年中央一号文件提出：“全面落实粮食安全党政同责，稳定并完善种粮农民补贴，更好调动农民种粮、地方抓粮这两个积极性”。本文梳理了北京粮食种植相关补贴政策体系建设现状，概要介绍了各类补贴政策要点，对比分析了北京与上海生产者补贴政策差别，针对粮食补贴政策实施中存在的问题提出对策建议，为进一步完善北京粮食补贴政策提供借鉴。
一、北京农业补贴政策体系现状
1、农业补贴政策要求
近年来，北京扎实推进“藏粮于地”、“藏粮于技”战略，不断完善粮食生产支持政策。2020年9月，北京市多年来首次下达粮食、蔬菜生产年度目标，确定“粮食稳定在2019年水平、蔬菜恢复到2018年水平”目标，全面开展常态化调度和工作督导。市农业农村局印发《2020年加强粮食和蔬菜生产督导工作方案》的通知（京政农发〔2020〕47号）提出，落实和完善粮食扶持政策：落实耕地地力保护补贴政策，制定本区耕地地力保护实施方案，按时发放补贴资金；落实农机购置补贴政策，加快补贴申请的审核和补贴资金兑付；除中央、市级财政资金外，安排区级财政资金支持粮食生产。2021年《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》提出：“完善涉农资金统筹整合长效机制，健全以提高生产效率为目标、向新型农业经营主体倾斜的农业补贴政策，提高资金配置效率”。2023年北京市《关于做好全面推进乡村振兴重点工作的实施方案》提出“完善农业支持保护各项制度”。从财政预算支出水平看，2018年至2022年五年来，北京市农林水预算支出绝对数和相对数均处于下降趋势，农林水预算支出从576.04亿元降低到462.79亿元，减少了113.25亿元；农林水预算支出占政府一般公共预算支出从7.71%降低到6.20%，且低于全国农林水预算支出占一般公共预算支出9%的水平。
2、农业补贴政策结构
粮食相关补贴通常可划分为生产者补贴和一般性服务支持补贴两大类。其中，生产者补贴主要是指支持对象为实际生产者。通过直接资金发放或减免农业税等方式，直接为农民带来经济实惠。这类政策资金比较稳定，以中央、各省市区共同支持，各年度变化不大。一般性服务支持补贴支持对象是为农业提供服务的社会化服务组织为种植户提供服务或实物，也称专项补贴政策，政策资金不十分稳定，各年度根据规划和实际需求情况确定。这些补贴项目涉及到农业生产全过程，部分专项有中央引导资金，省市配套资金；部分专项为市区两级根据产业发展需求制定政策。据不完全统计，北京市粮食种植相关各类补贴政策有15项，包括良种补贴、农机购置补贴、耕地地力保护补贴、实际种粮农民一次性补贴、最低收购价这5项生产者直接补贴政策。一般性服务支持补贴政策包括深耕深松补贴、高标准农田补贴、生产设施条件改善等提升农业生产条件方面政策，有机肥推广应用补贴、农膜和农药包装废弃物回收处置、化肥减量增效、小麦“一喷三防”补助等推广绿色防控产品补贴，以及粮油单产提升行动、社会化服务试点项目、农业保险保费补贴等综合生产能力提升政策3类10项。这些政策以“绿色”和“生态”为指导，保障农业绿色发展的同时，补充农户种粮效益，有力地支撑了“米袋子”工程。
二、北京农业补贴政策实施中面临的问题
1、农业补贴政策体系有待进一步优化
从上述补贴项目结构上看，北京市一般性服务补贴项目占比多，生产者直接补贴项目占比相对较少。从产业链角度看，对于粮食生产环节补贴多，对于粮食仓储烘干条件建设、特色品牌建设等产后环节的补贴不足。补贴政策目标没有根据农业生产实际进行调整，由补贴农民收入转向补贴产业发展。北京市粮食生产的规模化程度较高，本地粮食种植户不多，多数是从镇政府联营公司流转土地的外地大户。这些种粮大户虽然承担了种粮任务，但无法享受到北京地区技术服务和农业补贴政策。此外，农业补贴政策绩效评估需要进一步加强。如，耕地地力补贴政策，未对主体种植规模进行限制，所有种植户均可享受，这类普惠性补贴政策效果很难评估。有机肥见效慢，部分种植户担心土地租期不稳，有机肥补贴政策支持下，即使1/4有机肥购买成本，种植户也不愿意拿。农户对有机肥采购价格不信任，尽管化肥年年上涨，但价格较为透明，农民倾向于选择见效较快的化肥。
2、生产者直接补贴引导作用有待进一步提升
关于农业补贴与粮食生产关系的问题，现阶段大部分学者都认为多年来的农业补贴已内化为农民的收入补贴，并不会直接影响农户的粮食种植行为（黄季焜，2015）。如，耕地地力补贴并不针对种粮农户，只要土地不撂荒都可以领到补贴。补贴政策对于地力没有具体评价标准，更没有将地力提升水平与补贴资金联系起来。种植户所领取的补贴并没有投入到粮食生产环节中，补贴与生产投入脱钩。在劳动力与土地流转背景下，普惠式补贴难以发挥资金的规模效益，还增加了基层的管理成本。所调研的148个种植户中，有49.33%受访者不清楚补贴政策导向。良种更换补贴政策执行过程中，种植户所购种子来源于育种公司，其自身难以分辨种子好坏。实际上，即使没有补贴，种植户也会尽量使用良种。此外，补贴政策对农业生产成本上升考虑不足。疫情以来，受国际局势、物流运输、原料涨价等因素影响，我国化肥价格较去年同期均有不同程度上涨。根据中国农资流通协会数据，2022年我国化肥批发价格综合指数同比上涨263.88点，涨幅8.78%；2021年、2022年实际种粮农民一次性补贴政策标准均为10元/亩，2023年补贴标准下调为6元/亩，其缓解农资价格上涨对农民种粮收益的影响作用非常有限。
3、服务性补贴项目执行监管力度有待进一步加强
政府投入农业补贴资金的一般服务性项目补贴，涉及物化商品或补贴服务项目。一是物化商品补贴质量控制不严。如，有机肥补贴项目，部分地区补贴项目发放有机肥存在肥料不纯、肥力不足的问题，作物要增产还需搭配化肥。二是一般服务性项目补贴政策在执行过程中存在“寻租”行为。名目繁多的补贴项目，吸引了更多社会化主体参与土地流转的竞争，由于补贴专项资金分配公开性和透明度不够，导致部分种植主体或企业“不算种地账，算补贴项目账”。社会化主体囤地行为推高了地租，使得真正有种地意愿的农户流转和维护土地比较困难。如，顺义区、昌平地区有的土地租金高达1500-1800元/亩，种粮的专业大户流转土地成本增加，面临着失去原有土地风险，也无法扩大面积，种植粮食作物几乎无利可图。因此，亟需完善补贴项目监管制度，降低对土地流转市场价格干扰，让真正种地农户享受政策红利。三是部分实际种粮农民一次性补贴补贴金额少、发放次数多、手续繁琐。村集体分别在春种、夏收、秋收时分三轮统计发放资金，发放补助时间正赶上农忙，种植户需要分批次去签字确认领取，如果自愿放弃补贴也需签确认表。
4、政策宣传力度有待进一步加强
各项强农惠农政策能否落实到位，确保政策不走样、不缩水，让农民知晓是最关键和最基础的环节之一。村干部作为传达政策的主要力量，其责任心、领悟水平、宣传力度等都影响到农民对政策的掌握程度。近10年北京耕地面积经历了大幅度下降又恢复的过程，这其中粮食种植经营主体正悄然发生变化。很多进入种粮领域的新型经营主体，对于高效低毒低残留生物农药补贴、深耕深松补贴、农业保险补贴等项目不熟悉，申请流程和发放时间节点也不知道。如，农机购置补贴政策，农机户不熟悉补贴流程、补贴标准；也有农户反映申请补贴的网络平台不好用，购机补贴标准偏低，补贴目录更新较慢。调研显示，受访对象对于粮食补贴政策比较了解和非常了解的只占28.3%和22.3%。在询问对于补贴政策内容细节了解程度时，农户对补贴政策认知还是停留在以前理解，大多数农户只知道有补贴，具体补贴内容、补贴金额、发放时间等都说不太清楚。究其原因，一方面是种植户年龄大、受教育程度不高等因素；另一方面也说明相关部门对补贴政策宣传力度不够。
三、完善北京市农业补贴政策的几点建议
1、增强农业补贴投入和绩效评估力度
推进农业补贴政策导向从解决食品供给、农民收入问题为主，向解决农业生产方式为主过渡。一是明确农业补贴政策目标。进一步落实以绿色生态为导向的农业补贴政策体系建设目标，以农业提质增效为目标，完善鼓励粮食生产补贴政策。坚持“谁种粮、补贴谁”的原则，进一步向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体倾斜。实施与规模化经营挂钩的差异化补贴，将对本地粮食产业发展具有贡献种植主体纳入补贴范畴。二是增加农业补贴总量。稳步提升农业补贴规模，农林水预算支出在政府一般预算支出占比至少恢复到2019年7.89%的水平。适当提升农业生产者直接补贴标准，以应对不断上涨的农业生产成本。三是优化补贴项目结构。对于相同或类似补贴项目进行整合，尽可能统一同一类补贴标准和依据。探索粮食直补资金新增部分集中使用的方式。出台“北京市加快粮食产地烘干能力建设实施方案”，采取市场主导、政府扶持方式，提升北京地区粮食烘干条件。四是加强种粮补贴政策绩效评估。财政资金日益趋紧的情况下，加强农业补贴政策执行绩效评估，为优化政策奠定基础。在种粮指标分解各区过程中，将种粮指标和发放补贴政策有机结合，实行保底性补贴与激励性补贴相结合，推动农业补贴由单纯看面积、看品种、看受损向看单产、看品质、看增收并重转变，避免一些种植大户“只种不管”和套取补贴项目的现象。
2、强化生产者补贴政策指向性和精准性
生产者补贴政策效果与种植户的土地稳定性有较大关联性。一是加强土地流转规范性管理，稳定土地租期。完善农村产权交易平台相关制度，继续推进农村土地流转工作，消除耕地的金融属性，促进土地回归种地的本源。建议政府部门前期考察竞标单位资质，建立档案，在粮食生产全链条中做到监管、检查，对用于粮食种植的耕地流转价格控制在每亩600元以下，优先让当地农户规模化承包种植粮食。二是加强粮食种植效果考核。为避免有些企业拿地，不好好种粮，种植管理不到位等问题出现，建议对各区强化种植结构、种植过程、种植产值、种植收入与各类补贴相挂钩的监督管理。三是提升生产者补贴政策标准。如，提升种粮农民一次性补贴标准。可考虑参照上海45元/亩标准，予以适当提升并简化领取程序。加强优化农机购置补贴申报流程，及时更新补贴目录，对于使用率较高的新型机具适当提升农户补贴标准。
3、提升服务性补贴项目执行公开透明度
完善一般服务性补贴项目执行机制，提高补贴从申请到落实的整个流程透明度。开发农业补贴申报的网络平台，实现公开遴选补贴项目承担主体，消除补贴项目“寻租”行为和对服务市场价格的干扰，而且线上办理还可以降低补贴政策管理成本。强化产业补贴的相关法律、法规和制度建设，用法规约束保障产业补贴的合理使用。建立从项目申报到审批以及验收各个环节的监督制度，减少财政补贴立项的“黑箱操作”。积极推行财政对企业直接补贴的公示制度，公开产品补贴、贷款补贴、税收补贴、基地建设补贴等信息，发挥民众直接监督的作用。加强有机肥的监督机制，严格把控有机肥料供应商产品质量，完善有机肥市场价格监督机制，实现有机肥价格透明化。优化肥料补贴发放方式。如，可探索向种植户直接发放补贴，由其根据地力条件自行施用有机肥。
4、加强农业补贴政策的宣传力度
政策宣传是各项支农惠农政策落实工作的重要组成部分。需要针对不同类主体，开展差别化政策宣讲解读工作，提升政策宣讲的广度和深度。一是采取点面结合方式提升政策贯宣广度。如，发挥“北京农业科技大讲堂”等新媒体网络平台作用，邀请行业主管领导、专家进行政策解读和宣讲；召开培训会，提升新进入种植业领域的新型经营主体政策了解程度；借助报纸、电视、村务公开栏等媒介开展政策宣传和解读，引导基层干部把握补贴政策目标和管理要求；二是聚焦重点分类服务，提升政策宣讲深度。通过“点对点”培训辅导方式，及时解答粮食规模化种植户申报补贴过程中的个性化问题，将“人找政策”变为“政策找人”。
