京津冀协同发展背景下北京“菜篮子”外埠基地建设模式探究
“菜篮子”工程直接关系到千家万户，是全社会普遍关注的民生热点、难点问题。北京农业资源有限、总量不足，决定了“菜篮子”有效供给一方面要利用本地现代化农业优势，增强“菜篮子”重要产品的自给能力，另一方面要坚持“走出去”原则，加强与其他地区的协调合作，确保首都“菜篮子”的稳定供给。京津冀协同发展战略下，津冀成为承接北京“菜篮子”产品生产的首选。自2010年起，北京市按照“保供应，稳市场，努力提高市场控制率”的原则，出台系列文件，以项目带资金方式支持本市产业化龙头企业在津冀地区建设“菜篮子”产品生产基地，不断加强关系紧密的安全绿色“菜篮子”外埠生产基地建设，巩固长期而稳定的外埠菜篮子产品供应，全面提升首都“菜篮子”工程建设水平。
北京在推进“菜篮子”外埠基地建设过程中，要面对两个需要解决的问题：第一，利益的企业与外埠基地分享机制。根据产业链条“微笑曲线”，产业链两端，比如研发和营销的附加值要高于生产阶段。北京地区企业需要与外埠基地之间建立利益分享机制，以确保“菜篮子”外埠基地建设可持续。第二，利益的区域分享机制。北京利用外埠地区土地、水、自然环境等资源生产农产品，所获得收益如何在区域之间进行分享是一个难题。只有建立相对公平的利益分配机制，才能确保将“菜篮子”生产端向外转移的模式可持续，区域间农业才能实现协调发展。本文选取了具有代表性的“菜篮子”外埠基地进行调研，分析了订单、自建基地、联营三种具体做法，研究了利益分享机制构建方式及其对于区域农业协同发展的推动作用，并对推进农业协同发展过程中存在的主要问题进行了剖析，进而提出了完善外埠基地建设模式、推进京津冀农业协同发展的政策建议。
一、北京“菜篮子”外埠基地建设模式对比分析
根据北京企业的控股情况，“菜篮子”外埠基地建设模式可以分为订单模式、生产联营模式与自建模式。订单模式中，北京企业与外埠基地间仅是供货关系，合同长达5年以上；联营模式中，北京企业与外埠基地属于合作联营关系，北京企业必须控股且联营合同超过5年以上；自建模式中，基地是由北京企业在外埠投资自建，租地合同需超过5年以上。三种模式均是北京企业与外埠鉴于自身的资源、资金、资本情况做出的适宜选择。
（一）订单农业模式
订单农业模式是由北京涉农龙头企业牵头、外埠农户积极参与而形成的经济联合体，农户按照合同要求进行有计划的生产，北京涉农企业根据合同收购农户的农产品，并为农户提供各种所需的现代化服务，如技术、设施、生产资料等。
订单模式的优势在于，发挥了北京企业总部基地、研发、科技供给和产后销售带动的优势，以及津冀地区农户的生产优势，促进了产业互动。例如，北京新发地农产品批发市场通过与农户签订蔬菜产品供应协议，为农户提供种子（种苗）、化肥、农药、销售和技术等一条龙服务，为生产无公害、优质蔬菜打下了基础，同时，推进了当地蔬菜标准化种植，促进了优势农产品产业带的形成。对于北京而言，通过组织订单生产，以“产销挂钩，以销定产”为核心做好农产品调控，北京“菜篮子”农产品市场需要什么就组织生产什么，最大程度减少无效供给，形成更加适销对路的“产业菜单”。北京美农东方（农业）科技发展有限公司与津冀地区各基地合作社紧密合作，采取以销定产的模式，根据不同客户、不同渠道的需求分配蔬菜品种和数量。对于津冀地区农户而言，生产的盲目性大大减少，规避了农户小生产和大市场之间的矛盾，解决了农产品销路问题，提高了农户收入。北京方圆平安食品开发有限公司按保护价与农户签订合同，如果保护价低于市场价，则以后者为标准收购；如果保护价高于市场价，则以前者为标准收购，保障了农民利益不受损失，让农户能够放心生产。
订单模式的弊端在于，该模式是企业与外埠农户之间，根据市场机制建立农产品买卖关系，北京企业按订购价格收购农产品，外埠农户负责生产过程投入并获得固定价格收益。对于津冀地区农户而言，在市场地位上与企业之间谈判地位不对等，处于劣势且被动接受企业的市场定价。而且，企业未与生产农户之间建立利益分享的增长机制，农户只得到固定收益，营销增值收益未参与分享。对于北京企业而言，虽然不用考虑生产成本，但企业需要自己联系订单，公关成本增加；部分农户缺乏诚信，存在违约可能性，导致企业面临订单无法实现的风险。从区域产业协同角度看，北京与津冀政府之间尚未建立利益分享机制，津冀基地农产品被动接受北京市场定价。
（二）生产联营模式
生产联营模式是指北京涉农企业与外埠生产基地采取合作联营的模式，形成紧密、稳定的产销合作关系，联营各方地位平等，主要以合同或章程的方式确定双方的权利义务，并以此协调生产经营活动。基地严格实施标准化、规范化管理，解决农产品源头质量安全问题。
生产联营模式的优势在于，通过建立稳定的供销渠道，以公平贸易模式，把基地和销售渠道捆绑成一体，实现“1+1>2”的协同效应。对北京企业而言，通过生产联营模式，津冀企业主要以土地、人力作为资本入股，拓展了北京涉农企业发展空间，从一定程度上缓解了企业在发展过程中面临的土地等自然资源以及资金和劳动力的压力。对津冀地区而言，双方以土地、资金、劳动力等生产要素形式入股组建新的联合体，形成产销合作关系，建立收益增长机制，双方可以根据持股比例享受利润分成，增加了津冀企业收益；依托北京涉农企业在种养殖、加工等环节的先进技术及行业与品牌优势，促进专业化、标准化基地建设，提升产业综合效益，促进当地农业产业升级。北京美农东方科技发展公司对所有基地采取统一种植计划、统一技术指导、统一质量标准、统一生产资料供应、统一购销，探索出一套产地集采、销地直配的流通模式，建立“生产基地平台+流通销售平台”，结合超市资源，建立稳定的供销渠道，切实达到既保障供应，又促进联合体发展的要求。北京方圆平安食品开发有限公司依托在蔬菜育苗、种植、加工等环节的优势条件，建立产销联合体，推进产销深度对接，带动当地蔬菜专业化、标准化生产，每年为首都市场供应安全、达标蔬菜达3.5万吨。
生产联营模式的弊端在于，对北京企业而言，合作联营管理相对困难，运营管理要求高，增加了质量监管成本和风险成本。
（三）自建基地模式
自建基地模式是指北京涉农企业在外埠投资自建生产基地，实行统一品种、标准、技术、用药以及检测等，形成生产、加工、销售一条龙体系，提高生产效益，确保产品质量。在各类生产基地中，畜牧基地基本以自建为主。
自建模式的优势在于，对北京而言，涉农企业在津冀地区租赁土地自建基地，可以从企业内部进行长远规划和安排生产，强化企业对于基地建设与发展的主动权，实施标准化种养殖，实现资源优化配置和企业的高效运转，确保农产品及时安全有效供给。对津冀地区而言，园区化生产使得土地得到高效利用，充分发挥了北京涉农企业的科技支撑优势，“科技兴农”的首都农业发展模式对当地农业生产发挥了科技、标准和管理上的示范、带动作用，同时，增加了劳动力的工资性收入。例如万丰大地（北京）蔬菜有限公司通过自建基地，技术、品种、标准、检测以及销售均做到统一化，实现了对产品产量和质量的有效把控，且辐射带动到了周边农户，通过“品种+农药+培训”帮助当地农户提高产品质量，开拓销路，增加收入。首农食品集团河北滦平华都食品有限公司是集种鸡饲养、肉鸡孵化、饲料加工、肉鸡屠宰加工、商品肉鸡放养、调味料生产、熟食制品加工、食品安全检测、冷链物流配送及国内外销售于一体的肉鸡产业自建基地，带动当地农户及合作组织建成年出栏3000万只肉鸡的标准化商品肉鸡养殖小区、现代化养殖场，建立了“从农场到餐桌”的食品产业链经营体系。
自建模式的弊端在于，对北京而言，该模式是由北京涉农企业租赁外埠土地进行农产品生产，自负盈亏，在市场行情不太稳定的情况下，自建基地很可能对企业的盈利产生比较大的影响；自建基地经营活动产生的现金流量比较大，还增加了公关成本，随着企业的运转、规模的扩大，企业的负担会比较重。对于津冀而言，依托本地农业生产资源为北京生产农产品，虽然增加了当地的土地租赁费用与劳动力的工资性收入，但由于双方没有充分开展产业互动，没有建立利益联结关系，总体上与本地经济发展没有太大联系。
订单农业、生产联营模式、自建基地模式三种模式在保障北京“菜篮子”市场供给稳定，推动京津冀农业协同发展方面成绩显著，但也各有利弊，如表1所示。
表1 京津冀产业协同下“菜篮子”外埠基地建设模式对比分析
二、北京农产品外埠基地建设取得的成效
（一）打通京津冀产销对接通道、提升重点产品控制率
在“菜篮子”外埠基地建设政策的引导下，北京市区域合作的范围不断延伸，地域显著扩张，北京农业企业在进行外埠生产基地拓展初始，通常会先在环京地区试行开展，积累足够的实践经验后再向更广泛的地区布局，从而稳定了北京“菜篮子”产品供应。充分利用各地不同的地理资源，合理布局生产，使生产品种更丰富，淡季供应能力大幅提高。随着京津冀协同发展以及津冀两地设施农业的建设，两地农产品在新发地市场销售占比越来越大。据统计，在新发地2018年蔬菜总供应量中，天津和河北蔬菜供应占比分别为1.6%、20.6%，河北水果供应量所占比例为12%，河北蔬菜、水果供应量均居于首位，已成为北京最重要的农产品来源地。
（二）促进三地产业要素优化配置、产业升级
津冀地区“菜篮子”基地建设加快了京津冀现代农业协同发展的步伐。企业根据自身情况会选择不同经营模式，且以直接投资居多，尤其是畜牧养殖业，便于全面掌控生产，保持产业技术优势，确保产品质量。在津冀较为丰富的自然资源和劳动力资源的基础上，北京农业企业凭借自身科技管理优势，充分发挥推动外埠基地建设的作用，大力发展“科技兴农”的首都农业发展模式，不断探索实践新产品、新品种、新技术和生产技术规范，并对当地农业工作者在新技术应用、病虫害防治、畜牧防疫等方面进行全程指导和专业技能培训，促进了“菜篮子”基地所在区域农业产业升级、农民增收和农村的繁荣稳定。
（三）拓展企业产业发展空间、提升企业产业链经营能力
北京市大批农业企业在本地发展面临着土地、水资源、发展空间等因素的制约，在“菜篮子”外埠基地建设项目的引领和带动下，加强了与津冀两地的合作力度，加快了企业走出去的步伐，拓展了发展空间，增强了企业发展后劲。环京地区由于具有一定的地理优势，从田间到餐桌的时间能够大大缩短，仓储和物流成本更低；环京地区的劳动力资源和土地资源丰富，成本更低，有利于扩大生产规模，提高生产组织化程度，推行统一标准化生产，提升农产品质量，提高农产品市场占有率，使企业整体竞争力大幅跃升，培育出一批具有竞争力的农产品品牌。
三、北京农产品外埠基地建设存在的问题
（一）错位发展、优势互补的格局有待进一步拓展
对于现代农业区域整体协作，三地中的部分区域仅停留在了意识层面，错位发展、优势互补的格局尚未形成。在北京“菜篮子”外埠基地建设中，尽管各利益相关方都充分利用自身优势，谋求外部力量为自身获得更大利益，但是，作为首都，北京没有将自身在科研能力、人才、金融、信息等方面的优势充分发挥出来，深入推进当地农业产业转型升级；津冀地区也并未充分发挥自身在土地资源、水资源、港口和低成本劳动力等方面的优势，以共赢谋发展。
（二）区域利益契合点有待进一步探索
京津冀的行政区划不同，因此在制定相关政策以及实施的过程中通常是站在自身的角度，而没有将三地的共同利益联系起来，从总体上进行规划。在北京“菜篮子”外埠基地建设中，北京在自身科技、资金等优势的基础上，借助于津冀地区的优势自然资源和劳动力资源等，确保首都“菜篮子”市场的稳定，但并未建立区域间有效的利益分享机制以及生态补偿机制，导致津冀部分区域政府对于基地建设缺乏应有的积极性和促进行为。
（三）区域行政壁垒有待进一步打破
京津冀的协同发展，关系到多层行政区，一方面要对各区域、各部门的发展关系进行协调，另一方面也要致力于优化各发展环节中的组织保障、利益分配、价格调节、市场建设等内部职能，还要解决政策环境、协作机制等外部职能，导致在北京“菜篮子”外埠基地建设中，虽有所属地区有相关政策引导，但区域政府间的沟通不足，间接导致政府参与度不高，从而引发双方利益难以有效均衡。
四、完善北京农产品外埠基地建设的政策建议
（一）构建现代农业跨区域产业链条，促进三地产业协同互动
京津冀各地应根据各自的比较优势，加快推进紧密、绿色的北京“菜篮子”外埠基地建设，构建农业产业链，实现区域产业协调、稳定发展。首先，建立“基地生产→物流运输→上市销售”跨区域产业链条。促进规范化、现代化的首都农业模式和规模化的河北基地型农业模式及精品化、设施化的天津农业模式，通过相互的利益关系实现产业化的对接，让北京农业企业具有的技术、资金、管理等优势能够和津冀地区具有的劳动力、土地等资源优势进一步结合，在产业链的带动下，促进津冀地区的农业产业转化升级。其次，加快北京涉农企业的技术转移，带动津冀农业的标准化、专业化生产，延长和稳固当地农业产业链条。再次，加强标准化、组织化、产业化、生态化建设的多点对接，增强京津冀地区现代农业的协作效益。最后，建立健全京津冀都市圈植物病虫害以及动物疫病防控体系，共同把控农产品质量安全，降低安全风险。
（二）强化现代农业区域整体发展理念，构建三地利益协调与共享机制
京津冀应始终坚持合作、共赢的发展理念，制定一致的发展目标，完善现代农业区域一体化发展机制，结合区域各自的优势，突破区划限制，制定科学的、灵活的发展政策。以北京“菜篮子”外埠基地建设为契机，整合区域产业布局，打破行政限制，促进京津冀农业的共同发展。对于津冀地区而言，各市（区）、各县要协调利益、错位发展，致力于改进产品质量，服务于北京“菜篮子”外埠基地建设，成为北京优质高效的“外省菜园子”。不能忽视商本位基础上的平等交易，要对跨区域协作过程中的分配权和管理权进行统筹规划，与其他地区共同制定财税政策、农产品价格政策以及生态补偿政策等，保障各区域的切实利益。
（三）建立政府间的沟通协调机制，推进紧密、绿色“菜篮子”外埠基地建设
促进紧密、绿色北京“菜篮子”外埠基地建设，最主要的是要克服行政权力的分隔，建立健全区域协调机制。完善京津冀各地区、各级政府之间的交流沟通机制，是打破京津冀地区行政壁垒，促进协调沟通，加强绿色北京“菜篮子”外埠基地建设，实现协同发展的重中之重。京津冀地区的农业农村局、自然资源和规划局、发展改革委等部门可考虑联合建立农业协作发展规划协调部门，定期或不定期组织沟通协调会议，促进基地建设等跨行政区的农业项目、重点事宜的协调与衔接，不断优化区域现代农业的空间结构，保障农业重点项目和计划的顺利实施。
本文来自微信公众号：农科智库（ID：nongkezhiku），作者：北京市农林科学院，原文标题：《【原创报告】京津冀协同发展背景下北京“菜篮子”外埠基地建设模式探究》
