禁渔制度下的我国淡水捕捞业基本情况和展望
新中国成立以来，我国淡水捕捞业从小到大、从弱变强，为满足我国高品质动物蛋白供给做出了重要贡献。为加大水生生物资源养护力度，农业农村部从2003年起在长江流域实施禁渔制度，2019年在海河、辽河、松花江等流域实施禁渔制度，2021年1月1日起开始实施长江十年禁渔，近年来我国不断探索、优化和完善禁渔制度，但淡水捕捞业仍处于低迷阶段，渔业资源衰退趋势尚未根本性扭转。在禁渔制度下，我国淡水捕捞业该何去何从，是我们应该思考的时代命题。
一、禁渔制度发展历史
禁渔制度是保护水生生物资源的一项重要措施。我国的禁渔制度经历了一个从季节性禁渔到全年禁渔、从重点区域到全流域禁渔的转变过程。目前，我国内陆七大重点流域和主要江河湖海休禁渔制度实现全覆盖，助力渔业资源恢复和水域生态环境保护。
（一）禁渔制度源于海洋伏季休渔
我国内陆流域禁渔制度源于海洋伏季休渔，首先在黄海和东海水域实施伏季休渔试点，后来延伸到渤海和南海。1980年，原国家水产总局发布通知，规定集体拖网渔船在每年 7 月至 10 月实行伏季休渔。1981 年发布《东、黄海区水产资源保护的几项暂行规定》，规定在黄海区实施 2 个月、在东海区实施 4 个月伏季休渔。1992 年，原农业部发布《关于东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定》，规定每年7月1日至8月31日，北纬35度以南海域禁止底拖网作业。1995年，原农业部发布《关于修改〈东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定〉的通知》，修改了原规定中有一定执行困难的条款，也标志着我国伏季休渔政策被正式确定。1999年，原农业部发布《关于在南海海域实行伏季休渔制度的通知》，每年6—7月在北纬12度以北的南海海域实行每年为期2个月的休渔制度。至此，我国所有海域都已实施伏季休渔政策。
此外，我国还从法律上确立了禁渔制度，1986 年制定的《中华人民共和国渔业法》及其历次修订版已明确规定禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞。
（二）春季禁渔制度已覆盖国内七大流域
在海洋伏季休渔的实践基础上，休渔禁渔政策逐步向内陆水域拓展。最早自2002年起，长江流域开始实行春季禁渔制度（2003年正式实施），从此开启了内陆主要流域禁渔制度新时代。
长江流域：2002年原农业部规定，每年从云南省德钦县至长江口的长江干流，在云南、贵州、四川、重庆和湖北等省、市境内的赤水河、乌江、嘉陵江、岷江、汉江等江段，鄱阳湖和洞庭湖区的范围内实施休渔。休渔时间为：云南德钦县至葛洲坝以上为每年的2月1日至4月30日，葛洲坝以下至长江口为每年4月1日至6月30日。2016年起原农业部调整长江流域禁渔制度，统一了长江上下游的禁渔时点，全流域每年统一从3月1日0时至6月30日24时结束，使禁渔期能涵盖长江流域大部分水生生物的主要产卵繁殖期；扩大了禁渔范围，覆盖了长江主要干支流和重要湖泊，同时把淮河干流河段纳入禁渔范围。
黄河流域：黄河流域实行禁渔制度始于2018年，每年4月1日12时至6月30日12时，黄河干流、3个主要通江湖泊（扎陵湖、鄂陵湖、东平湖）13条主要支流（白河、黑河、洮河、湟水、大黑河、窟野河、无定河、汾河、渭河、洛河、沁河、金堤河、大汶河）的干流河段禁止所有捕捞作业。2022年农业农村部调整黄河流域禁渔期，黄河河源区及上游重点水域从2022年4月1日起至2025年12月31日实行全年禁渔。黄河宁夏段至入海口禁渔期由原来的4月1日起至6月20日调整为4月1日起至7月31日，禁渔期内禁除外休闲垂钓外的所有捕捞作业类型，同时鼓励地方实施更严格的禁渔期制度。2026年以后的禁渔时间另行通知。
珠江流域：2011年珠江禁渔制度首次实施。2017年原农业部发布《关于发布珠江、闽江及海南省内陆水域禁渔期制度的通告》（农业部通告〔2017〕4号）调整了珠江流域禁渔制度，调整时间为每年3月1日0时至6月30日24时。禁渔期内，珠江流域（包括肇庆境内的西江、贺江等）除休闲渔业和娱乐性垂钓外，禁止所有捕捞作业，严厉打击包括迷魂阵、地笼网、滩边罟、抬网等禁用的捕捞工具以及电、炸、毒等作业方法。
海河、辽河、松花江和钱塘江流域：自2019年起农业农村部实行海河、辽河、松花江和钱塘江等4个流域禁渔制度，海河、辽河、松花江流域禁渔期时间为5月16日至7月31日, 期间禁止除钓具之外的所有作业方式，禁渔范围包括海河、辽河、松花江干流和主要支流，以及所属的水库、湖泊、湿地。从此实现了我国内陆七大重点流域禁渔制度全覆盖和我国主要江河湖海休禁渔制度全覆盖这两个“全覆盖”。
（三）常年禁捕率先在长江流域重点水域实施
2017年1月1日起，原农业部推动将赤水河作为长江流域全面禁渔的试点，在赤水河流域试行为期10年的常年禁捕。2018年1月1日起，原农业部发布通告，率先在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区等332个水生生物保护区（包括水生动植物自然保护区和水产种质资源保护区）逐步实行全面禁捕。2020年1月1日起，长江流域332个水生生物保护区实现全面禁捕。2021年1月1日起长江流域重点水域（一江一口两湖七河）实行十年禁捕。
二、全国淡水捕捞情况分析
内陆水域是我国淡水鱼类的主要繁殖地，也是我国重要的淡水渔业基地。长期以来，随着经济发展和人类需求的增长，渔业资源过度捕捞状况日益严重。以长江流域为例，长江流域渔业资源曾经极为丰富，1954年天然捕捞量达42.7万吨，60年代下降到26万吨，80年代捕捞量20万吨左右。2021年以前，在沿江各地每年大规模增殖放流的情况下，长江干流每年捕捞产量仍不足10万吨，已经基本丧失了捕捞生产价值，淡水捕捞已不能作为一个产业支撑专业捕捞渔民的生产生活。
（一）内陆渔船和渔民数量呈现下降趋势
根据《中国渔业年鉴》（2014—2020），内陆渔船数量呈现明显的下降趋势（见图1）。《中国渔业年鉴》自2017年开始统计全国渔业从业人口有关情况，根据现有公开资料，2016—2019年，内陆传统渔民数量呈现下降趋势，内陆渔业从业人口捕捞专业从业人员也呈现下降趋势（见图2和图3）。
（二）淡水捕捞产量呈现下降趋势
根据《全国渔业经济统计公报》，2011—2021年我国淡水捕捞水产品产量呈现下降趋势，特别是2016—2021年中国淡水捕捞产量出现连续六年下降，到2021年中国淡水捕捞水产品产量下降至119.78万吨（见表1）。
近十年来，我国探索实践以禁渔期换取渔业资源恢复的时间，但根据有关统计，我国淡水捕捞产量占全国水产品总量不到5%，并且呈现明显的下降趋势，2021年该比例下降到1.79%。
从政策的实施效果来看，长江水生生物种群数量正处于恢复状态，长江全面禁渔效果已初步显现。不过，随着渔业资源的恢复，仍然存在着非法捕捞和竞争性捕捞的“公地悲剧”的可能性。根据珠江禁渔效果监测评估，禁渔期结束后，渔业资源的短期恢复，导致渔民持续加大捕捞强度，短期内渔获量剧增，继而造成自然水域渔业资源迅速持续下降，禁渔效果难以持续，天然捕捞量逐年降低，渔获物中的经济鱼类特别是洄游性和半洄游性鱼类逐渐减少，小型低值的野杂鱼类比例不断上升。禁渔制度最初的目标是养护渔业资源，增加淡水捕捞产量，促进内陆渔民增收，实现渔业可持续发展。然而，根据我国淡水捕捞的实际情况，内陆重点流域先后实施禁渔制度，而淡水捕捞产量仍然呈现下降趋势，这并没有达到禁渔制度设立的初衷。传统的淡水捕捞业成为夕阳产业这已是无可争议的事实。
三、禁渔制度下我国淡水捕捞业发展方向
在禁渔制度下，淡水捕捞业陷入“独木难行”的尴尬境地，统筹推进淡水捕捞业和淡水养殖业发展迫在眉睫，促进传统渔业转型升级、大力发展生态渔业势在必行。
（一）大力推动传统淡水捕捞业转型升级。禁渔制度，既使得淡水中的珍稀、濒危、特有资源与特色地方品种得以保护，同时又为水产养殖业提供更加优质的经济鱼类种质资源。一是建立淡水生态渔业发展新模式。在严格执行禁渔制度的前提下，各地应根据自身实际情况，突出特色，因地制宜、因时制宜、因事制宜，科学布局，建立增殖放流、渔业资源养护、科学捕捞、绿色养殖和市场营销等相统一的淡水生态渔业发展新模式，调查评估水质状况、生态容量和水生物总量等，根据评估结果制定相应的渔业资源增殖放流方案，维持水体内渔业资源总量平衡稳定，提升水生生物自我净化能力，实现以水养鱼、以渔养水。二是注意传承和弘扬优秀渔文化。依托渔文化发展特色渔业经济，开展康养休闲、民宿美食、科普教育和渔事体验，推动传统渔村在保护基础上创新性发展，多渠道多形式传承和展示渔文化，探索现代渔业与文旅产业融合发展，以品牌建设推进生态渔业发展。三是打造淡水生态渔业典型。位于松原市的查干湖以水养鱼，以鱼净水，加大鱼产品深加工、精加工、精包装的开发力度，延长渔业产业链，提高产品附加值，大力发展休闲渔业和渔业，是发展淡水生态渔业的典型。协调好渔业发展与生态环境保护的关系，探索出一条适度开发、永续利用、环境友好、资源节约、和谐发展的绿色高质量发展的路子，最终既能养水也能提升渔民群众的幸福感、获得感和安全感，又能创造“绿水青山就是金山银山”理念在淡水生态渔业领域的生动实践。
（二）建立资源产权下的利益分配制度。淡水渔业资源作为全民共同享有的公共资源，具有非排他性和非竞争性的特点。千岛湖在常年禁渔和“养水”的基础上，建立国有企业创新运营机制，打造千岛湖品牌，形成了集养殖、管护、捕捞、加工、销售、科研、烹饪、旅游、文创为一体的一条完整产业链，创造了独具特色的千岛湖有机渔业经营模式。一是建立一种社区参与发展模式。协调渔民、经营者和政策制定者之间的利益关系，让利益有关方参与渔业资源的开发、利用和养护，提高其参与性、认知感和生态环境保护的责任感，并且能直接从渔业资源开发中受益，达到和谐共赢。二是建立清晰的产权体系。和谐共赢的社区参与发展模式离不开清晰的产权体系。根据利益关系设立国家股权、集体股权和渔民个人股权，以“谁投资，谁拥有，谁受益”为原则建立股份合作制企业，按价值设定股权比例。三是建立合理的利益分配制度。发展淡水生态渔业可能涉及到的利益包括股东的股利、股份合作制企业营运资金和渔业资源养护资金。股东的股利是按持股比例进行分派；企业营运资金就是为了企业正常运转以及更快、更好且可持续发展投入的资金；渔业资源养护资金主要用于退捕渔民的职业能力提升和水生态环境保护，还可以用于与渔民切身利益相关的当地基础设施修建和维护等社区建设。总之，探索一种既能保护渔民利益，又能为有关经营者所能接受的淡水渔业资源开发利用的运行机制和利益分配制度，可有效减少禁渔制度下传统淡水捕捞业所带来的社会、经济矛盾，实现淡水生态渔业的可持续发展。
（三）构建全过程全方位监管制度。推进传统淡水捕捞业转型升级、探索建立社区参与发展模式下可行的产权体系和利益分配制度，是一个复杂、多变的过程。监管缺位，势必导致探索淡水生态渔业发展之路直接失败。一是通力合作，强化监管。有关部门要从生态环境保护大局出发，紧盯淡水捕捞业转型升级的重点领域和关键环节，集中力量攻克渔民群众切身利益问题和水生态环境保护问题，强化跨部门执法协作和区域协同治理，统筹推进淡水渔业资源开发、利用和养护相结合，确保政策执行不偏向、不变通、不走样。二是统筹谋划，探索多元化监督。加快构建淡水生态渔业谋划、部署、推进、考核一体化的制度机制，畅通投诉举报渠道，接受媒体和社会公众监督，及时受理和查处相关违法线索，最大限度方便利益各方维权。引入第三方监督机制，建立科学有效的考核评估机制，有效激活社会力量参与淡水渔业资源管理，吸引社会资金投入淡水生态渔业。三是分类施策，加大处罚力度。要加强系统监管和全过程监管，对违法违规开发利用淡水渔业资源的行为绝不手软，对生态环境违法犯罪行为严惩重罚。要注意因地制宜、分类施策，体现差别化，不搞一刀切。
参考文献：
[1] 农业农村部渔业渔政管理局. 中国渔业年鉴. 北京：中国农业出版社, 2014-2020.
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[5] 潘澎, 卫东. 我国伏季休渔制度的现状与发展研究[J]. 中国水产, 22016,(10),36-40.
本文来自微信公众号：国科农研院（ID：GLOCON-AGRI-INST），原文标题：《【国科报告厅】原创首发：禁渔制度下的我国淡水捕捞业基本情况和展望》
