中国发展观察 | 调动农民种粮积极性的困难与三重路径
内容提要：
保障粮食安全是头等大事，推动新一轮千亿斤粮食产能提升行动对保障14亿人口的吃饭问题具有重要意义。提升我国粮食生产能力，关键在于提升农民种粮积极性，确保农民种粮收益稳步提升。当前，提升我国农民种粮积极性仍面临一些困难，如粮食价格波动大、种粮成本持续上升、社会资本投入不足、缺乏技术和资金支持等。落实新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案，要从提升农民种粮积极性入手，重点关注提升农民种粮所得、增进身份认同、夯实生产基础条件等。
粮食安全是“ 国之大者”，是治国安邦的根本，是国家安全的底线。习近平总书记格外关注粮食安全，指出“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。在党中央的高度重视下，我国粮食综合生产能力不断提升。截至2023年，我国粮食生产实现二十年连续丰收，总产量连续9年保持在1.3万亿斤以上；人均粮食占有量超过480公斤，高于国际公认的400公斤粮食安全线，口粮自给率在100%以上，谷物自给率在95%以上。然而，我国粮食安全在取得显著成就的同时，也面临着一系列问题，比如种粮成本上涨、粮食生产利润空间被大大挤压，农民种粮积极性降低，加剧了“非粮化”甚至“非农化” 现象。2024年3月，国务院通过了《新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案（2024—2030 年）》，提出进一步挖掘我国粮食生产潜力，到2030年实现新增粮食产能千亿斤以上，提高粮食自给率。特别是2024年6月召开的中央全面深化改革委员会第五次会议强调，健全种粮农民收益保障机制，要统筹支持小农户和新型农业经营主体，加强政策扶持、服务引导、利益联结，促进小农户和现代农业发展有机衔接。健全种粮收益保障机制是国家粮食安全的重要内容，对于确保14亿多人口的粮食安全具有重要意义。
落实新一轮千亿斤粮食产能提升，关键在于调动农民种粮积极性
粮食增产是多重因素的共同作用，如气候和土壤条件、农业技术创新、政策支持等，其中人的因素尤为重要。马克思指出，人是社会历史的主体，是推动社会发展的决定性力量。西方经济学理论同样重视人这一生产要素的重要作用。现代西方经济学认为生产要素包括劳动力、土地、资本和企业家才能，劳动力能够将其他生产要素有机结合在一起。舒尔茨在其著作《人力资本投资》中提出了“人力资本”的概念，并指出人力资本的缺乏是农业发展的最大障碍。
民为国基，持续保障我国粮食安全，离不开亿万农民的重要支撑。农民是粮食生产的主体，只有千方百计提高农民种粮积极性，才能稳住我国粮食连年丰收、持续增产的好形势。面对大国小农的基本国情农情，回答好“谁来种地”这一难题格外重要。在持续保障我国粮食安全的诸多因素中，农民种粮收益少、动力弱、积极性不足是主要问题。只有让农民种粮不吃亏、种粮有钱赚，才能确保粮食和重要农产品供给充足，才能让中国人的饭碗端得更稳、拿得更牢，为稳定经济社会发展大局提供有力支撑。
中国落实新一轮千亿斤粮食产能提升行动，关键在于提升农民种粮积极性。只有当农民有意愿、有动力投入更多的时间和精力去种植、管理农作物时，才能充分发挥土地的潜力，实现粮食产量最大化。此外，农民有意愿学习先进的种植技术、病虫害防治知识以及农业管理技能，并将其应用于粮食生产过程，是农业科技创新推广与落地的重要环节，是提高粮食产量和质量的关键途径。因此，充分发挥农民在粮食生产中的主观能动性，促进农民种粮积极性的提高，是中国新一轮千亿斤粮食产能提升的关键。
当前提升我国农民种粮积极性面临的困难
种粮积极性直接关系到粮食生产稳定和国家粮食安全，尽管我国粮食产量稳中有升，但在调动农民种粮积极性方面还存在问题，导致其种粮积极性依然不高。
（一）粮食价格波动大、收益难稳定
多种因素均会引发粮食价格波动。一是自然灾害引发的粮食生产受损。近年来极端天气频发，干旱、洪水和风暴等自然灾害对粮食生长和产量产生直接影响，导致粮食产量不稳定、价格变动。二是国际环境的不确定性带来的全球粮食供求失衡。全球经贸局势不稳，地缘冲突持续，影响全球粮食贸易正常开展，引发全球粮食供需结构性失衡，粮价异常波动。三是经济波动对粮食市场的传导。全球经济处于下行周期，金融市场变动、能源等大宗商品价格波动、消费者需求变化等因素都可能导致粮食价格异常波动。尽管我国施行了小麦、稻谷最低收购价政策，但粮食市场价格难以保持长期稳定，导致我国种粮收益波动明显。
2013—2022年，我国小麦、稻谷、玉米三大主粮平均现金收益波动幅度较大，2016 年为512.11元/亩，是这一周期内的最低点，2022年为778.73 元/亩，为这一周期内的最高点。三大主粮平均净利润在2016—2019年连续四年为负值，2018年为-85.59元/亩，2020年后三大主粮平均净利润逐步上涨，2022年为189.3元/ 亩，是近十年来的最高点。分品种来看，以2022年为例，全国稻谷净利润为-22.67元/亩，现金收益为537.68元/亩；全国小麦净利润为425.92元/亩，现金收益为948.76元/亩；全国玉米净利润为163.25元/亩，现金收益为849.7元/亩，种粮收益仍然偏低。作为重要的饲用、油料作物，2013—2022年我国大豆现金收益明显波动，最低点在2016年，为163.77元/亩，最高点在2022年，为440.99元/亩；2014—2020年大豆净利润均为负值，2016年净利润低至-209.81元/亩，2021年虽上升至42.23元/亩，2022年又降至-39.69元/亩。整体来看，近十年我国农民种粮收益波动明显、净利润偏低，直至2022年稻谷、大豆生产净利润仍为负值。种粮净利润低甚至为负，直接导致我国农民种粮积极性下降。
（二）种粮成本持续上升、利润空间被挤压
近年来，我国农业生产成本不断上升，包括种子、化肥、农药等农资的价格上涨，以及雇工等其他费用的增加。近十年中，小麦、稻谷、玉米三大主粮生产成本除2017 年与上年相比略有下降外，其他年份均较上年有所增长，2013年成本为1026.19元/亩，2022年已上涨至1252.11元/ 亩；2013—2022年，种子费用从55.37元/亩上涨至73.09元/亩，化肥费用从55.28元/亩上涨至64.51元/亩，农药费用从26.97元/亩上涨至25.94元/亩。此外，租赁作业费、燃料动力费、雇工费用也明显上涨，2013年、2022年租赁作业费分别为155.42元/亩、198.18元/ 亩，燃料动力费则分别为1.34 元/亩、3.4元/亩，雇工费用分别为32.39元/亩、43.34元/亩。与此同时，大豆生产成本持续上涨，2013年为625.9元/亩，2022年已达885.12元/亩。种植粮食所必需的种子、化肥、农药、劳动力等投入成本的持续上涨，加速挤压了农民种粮的利润空间，给农民种粮积极性带来持续的负面影响。
（三）粮食生产净利润低、资本投入积极性不足
粮食生产收益不足制约了社会资本投入的积极性。改革开放以来，我国农业劳动力不断转移，以资本投入替代劳动力投入是今后粮食生产的主要方向，这意味着将有更多的农用机械、设备用于粮食生产。但从实际情况来看，2022年我国农业机械总动力为11.06 亿千瓦，尚比不上2015年的水平，农用柴油使用量则从2015 年后持续下降，反映出我国农业生产中资本投入替代劳动力投入的程度不足。实施新一轮千亿斤粮食产能提升，推动粮食产业进一步发展，离不开生产基础设施完善、先进技术装备运用、经管管理模式优化等，这无疑需要大量的资金支持。而粮食生产环节净利润不足、产业链附加值低，对社会资本的吸引力有限，又反向制约了我国粮食生产规模扩大与效益提升，种粮收益始终在低位徘徊，农民种粮积极性仍可能下降。
（四）缺乏技术和资金支持、收益潜力下降
粮食增产增收离不开科技投入与资金支持。部分农民缺乏现代化的种植技术和方法，粮食产量、质量相对较低，导致其利润空间收窄；部分农民缺乏病虫害防治技术，难以有效应对病虫害引发的粮食减产，生产积极性进一步削弱；还有部分农民缺乏足够的资金，限制了其农业机械、良种、化肥等生产工具和资料的使用，直接影响到粮食的产量和质量，进而降低了种粮收益潜力。现代农业科技如物联网、大数据、人工智能等在粮食生产中的应用，可以极大地提高生产效率和质量，但缺乏必要的技术和资金支持，这些先进科技的广泛应用会受到制约，粮食生产的收益潜力也必然受到影响。
（五）机会成本高、生产投入意愿降低
随着城市化、工业化的发展，农民的工资性收入逐年上升，导致农村劳动力务农的机会成本也随之上升。2022年我国农民工人均月收入为4615 元，而2022年全国三大主粮平均净利润为189.3元/亩，这意味着农民选择进城务工所获得的工资收入远高于种粮收入，这无疑影响了农民的生产决策，也制约了粮食生产中劳动力、农资的投入。对于城市工商资本而言，直接投资粮食产业面临多重风险，自然灾害、政策变化、国际市场等因素均可能导致其收益波动，而投向其他产业可能风险更小、收益更高。这些因素使得工商资本在投资粮食生产时需要承担较高的机会成本，从而限制了其投资意向。
提升农民种粮积极性要依托三重路径
落实新一轮粮食千亿斤提升方案，要重点关注农民种粮积极性的提升，在收益提升、身份认同与社会保障、夯实生产基础条件等方面重点发力。
一是持续提升农民种粮所得，增加市场收益与种粮补贴。一方面，适度提升粮食最低收购价格，稳定农民收益预期，提升其种粮积极性；另一方面，建立起更为完善的粮食价格稳定机制，避免市场价格波动带来的农民收益损失。同时，在提升农业补贴水平上多下功夫，继续完善种粮直补、农资综合补贴、良种补贴等制度，提升种粮补贴水平，形成多环节、多层次的粮食补贴体系，进一步降低农民种粮成本、提升种粮收益。此外，持续健全农业保险制度，继续推广小麦、稻谷、玉米完全成本保险和其他作物收入保险，降低自然灾害和市场风险给农民种粮带来的影响，提高其种粮意愿。
二是增进农民身份认同， 提升其从事粮食生产的幸福感。加强宣传引导，让全社会充分认识到粮食生产的重要性，营造尊重农民的社会氛围，提高社会对农民的认同和尊重。在保障农民权益方面继续发力，完善农村土地制度、保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权，并推动完善农村社会保障体系，改善农村教育、医疗等公共服务设施供给水平，缩小城乡在社会保障方面的差距，全方位夯实农民生产生活基础。积极培育农民组织，让更多农民融入集体、融入组织，通过组织活动增进农民之间的交流与合作，强化其集体意识。继续推动新农村建设，加强在文化设施建设方面的投入，如建立图书馆、文化活动中心等，丰富农民的精神文化生活，提升农民的文化素质和知识水平，培养其自信心和归属感。同时，在农村积极举办各种文化活动，如文艺演出、传统节日庆典等，强化农民的文化归属感。
三是夯实粮食生产基础， 全方位提升粮食生产能力。首先，持续加强农业生产基础设施建设。完成高标准农田新建和改造提升任务，统筹推进高效节水灌溉，健全长效管护机制；扎实推进水利基础设施建设，尤其关注中小型水库及引调水、抗旱备用水源，田间地头渠系与灌区骨干工程连接等工程的完善；提升农业防灾减灾设备推广，完善农业气象灾害信息预警机制、健全动植物疫病虫害监测预警网络，抓好赤霉病等疫病常态化防控。其次，积极推广先进农业技术，如增强在节水灌溉、测土配方施肥等方面的技术引导和推广，提高粮食产量和品质，增加农民的收入。加强农业技术培训，引导农民早掌握、掌握好最新粮食生产技术，提高农民的科技素质和种植水平，促进粮食产量与品质提升。最后，开展多样化的农民教育服务。督促地方各级政府真正落实农民职业教育体系，出台能落地、可考核、见成效的支持政策，稳步推进各层次农民的教育培训工作；充分重视农业广播电视学校、农村远程教育网等机构的作用发挥，并不断拓宽农民教育渠道，增强农民接受职业教育的便捷性、科学性；尤其需重视培育农民的信息化、数字化知识，助力大数据技术与粮食生产的融合应用。联合高校和科研院所建立县级高层次专家工作站，打造高技能、高水平的农民教育工作团队，不断提升农民教育培训的能力和水平。
