张云华：乡村人口变化趋势是推进乡村建设的重大考量
内容提要：
我国乡村人口大变局已至，人口数量呈现大量减少趋势，空心化、老龄化形势严峻。未来一段时期，乡村人口仍将呈现大的变化，乡村人口大变局在空间上体现为村庄人口空心化。当前乡村建设中，对乡村人口大变局认识不足、预判不明、重视不够。当前及今后，应以乡村人口变局为重大背景，以乡村人口变化作为乡村建设的重要依据， 以人定策、因人施策来实施乡村建设行动。
2024年中央一号文件指出，提升乡村建设水平，适应乡村人口变化趋势，优化村庄布局、产业结构、公共服务配置。我国乡村人口变局已至， 新世纪以来乡村人口数量从８ 亿降至５亿以下，预测还将进一步下降。乡村人口变化趋势中，乡村建设应以人定策，避免闲置浪费。
乡村人口变局已至， 人口数量呈现大量减少趋势
无论从过去还是将来看， 我国乡村人口大变局已至，人口数量呈现大量减少趋势，空心化、老龄化形势严峻。2020 年第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据显示， 新世纪以来，我国乡村（常住）人口50979万人，占比36.11%，比2000年减少3亿， 占比下降27.67%。
未来一段时期，乡村人口仍将呈现大的变化。本文以七普数据作为预测基期，设定2020年乡村分性别、年龄的人口规模、死亡模式、生育模式，以及2020－2050年乡村平均预期寿命、总和生育率、出生性别比、迁移模式等指标，进行人口队列要素预测显示（预测方法与结果见附表1），到2025年“十四五” 期末，乡村人口将下降至4.5 亿，2030年“十五五”期末下降至4亿，到2035年基本实现社会主义现代化时将降至3.3 亿，占比降低至约1/4，65岁以上老龄人口占比约37%；乡村人口到2040年将降至3亿， 占比接近两成。
国际经验表明，农业生产效率及规模的提升与乡村人口及劳动力的减少相互促进， 现代化与城市化相向而行，乡村人口占比长期趋于减少。发达国家的城乡差距相对较小， 但依然只有较小比例的人口居住在乡村，即便逆城市化也不会改变大多数人居住在城市的格局。1950年以来，一些发达国家和发展中国家的乡村人口占比都经历了程度不等的持续下降，到2000年都较为一致地降至两成左右，之后继续稳定下降。2020年，日本、荷兰、澳大利亚乡村人口占比仅为8.24%、7.76%、13.76%，美国、加拿大、英国、法国、西班牙、韩国等发达国家的乡村人口占比为16%—19%，巴西、墨西哥、阿根廷等发展中国家的乡村人口占比也仅为12.93%、19.27%、7.89%（见附表2）。从乡村人口城市化的国际比较与发展趋势看，我国乡村人口城市化的空间还较大。我国无锡、苏州等发达地区乡村人口占比低于20%，佛山、东莞等地甚至低于10%， 这在一定程度上已体现出乡村人口发展的未来趋势。
我国乡村人口减少与总人口的减少趋势是一致的，同时，受乡村人口迁移进城等因素影响，乡村人口减少的幅度会更大一些，背后的逻辑更强一些。第一，随着婚育观念改变和社会化服务水平提高，婚姻不再是“必需品”，单身人口、丁克家庭逐渐增加。第二，高昂的结婚支出导致落后地区乡村“光棍”“剩男”现象增加。在不少地方乡村，在城里有住房、高额彩礼成为结婚的必要条件。第三，过去乡村中“多子多福”“一定要生男孩”等观念在变化，“生男生女都一样”“少生优生优育”等观念在乡村已经被广泛接受。第四， 生育孩子增加了生活、教育、医疗等一系列经济支出与时间成本，抑制了家庭生育。多数乡村人向往城市生活，想让自己特别是子女走出乡村、走向城市，而这一步跨越对乡村人意味着巨额支出。第五，我国城乡之间就业机会、教育、医疗、交通等公共服务与基础设施方面的差距，以及城市对乡村人口的虹吸效应或将长期存在。绝大多数“80后”“90 后”农民工及其子女适应城市的工作与生活后，他们既不愿也很难再回到乡村。第六，经济下行压力下，农民工就业难等因素影响生育。
“ 空心村” 蔓延成“空心乡镇”，闲置浪费现象须关注
乡村人口大变局在空间上体现为村庄人口空心化，即“空心村”，特别是在中西部传统农区，“空心乡镇”开始出现。新世纪以来，乡村人口断崖式减少，“空心村”越来越多、越来越空。作者固定调研联系点吕梁市下辖临县白文镇桐村、孝义市阳泉曲镇魏南庄村、春塔村、西辛庄镇夹道村的常住人口数量占户籍人口数量的比重不到10%。冬天因寒冷取暖不便，夹道村只剩几户老人独守空村。近年来， 一些地方的“空心村”逐渐蔓延成“空心乡镇”。孝义市阳泉曲镇、西辛庄镇、驿马乡等许多乡镇，常住人口数量占户籍人口数量的比例不到两成， 乡镇政府驻地人口同样流失严重。
“空心村”“空心乡镇” 还表现为传统农区县域人口大幅减少，“空心县”迹象显现。根据“七普”数据，2020 年，我国1866个县域常住人口约7.4亿，比2010年减少了约4000万人，占全国人口比重降低了6.1个百分点，县域平均人口规模减少2.1万人；常住人口少于5万的县域有106个。2020年我国流动人口3.7亿人，10年间增长近七成，主要流向沿江、沿海地区和内地城区。东北、华北、西北、西南大部分山区、传统农区的乡村人口乃至县域人口流失严重。吕梁市曾经的人口第一大县临县的常住人口从“六普”的59 万（户籍人口68万）降至“七普”的39万，减少20万，降幅超1/3。
因人口大量流失，乡村中房屋、土地、资金发生闲置浪费的现象相当普遍。“空心村”“空心乡镇”现象背后沉淀了大量的空置资产与土地。近三十年来，乡村人口持续减少，但乡村竣工房屋（含住宅）的投资、面积却在长期上升，1990—2020年合计达11.2 万亿元、241.7亿平方米，其中住宅投资、面积合计达10.2 万亿元、222.4亿平方米，竣工住宅面积、投资分别于2011 年、2014年达到峰值后才开始减少。第三次全国国土调查结果显示，村庄建设用地规模达3.29亿亩，占建设用地6.13亿亩的53.67%，是城市和建制镇用地1.55亿亩的2.12 倍，2009—2019年十年间增加18.7%，而同期人口减少了23.7%；人均村庄用地达417平方米，八成以上省份农村地区人均用地递增。根据农业农村部2018—2021年的抽样调查， 农村宅基地闲置率17.4%，其中，空闲废弃宅基地（地上无房屋或房屋已经倒塌）占4.7%，常年闲置宅基地（地上房屋无人居住时间超过1年） 占4.7%，季节性闲置宅基地占8.0%。调研中有基层干部反映，“有的村一户人都没了， 村庄还在地图上”。
当前乡村建设中，对乡村人口大变局依然认识不足、预判不明、重视不够，没有顾及未来五年、十年乃至更长时期的长远景象，缺乏超前谋划。各级各类乡村建设规划及行动中，普遍缺乏对乡村人口大幅减少情形的应变之策，缺乏以人口为导向的乡村建设分类标准，缺乏对村庄收缩及消失的预计。乡村建设中存在“大水漫灌”“遍地开花” 式投资，实践中资源、资金浪费问题不少。有基层干部担心，村庄分类没有指标依据，从上到下“一刀切”“齐步走”搞乡村建设或造成浪费。不少地方在乡村建设上的无效投资仍在进行，未来又将发生大量闲置浪费。
英国于1990年城镇人口达到75%，是世界上第一个完成城镇化的国家。1932年以来，英国城乡规划法将乡村与城市结合在一起进行规划并实施管理，英国城乡一体规划管理的模式促进了城乡整体发展，前瞻、有效地统一规划国土空间，长期分阶段进行开发规划管控，统筹了乡村多样化发展与资源节约有效利用。比如，在乡村包括乡镇和集镇，严格控制大型的开发建设，必须新建的公共服务设施在空间位置上采取“嵌入式发展”，面积不宜过大且必须在建成区范围内；乡村道路设计与建设需要考虑项目所产生的交通量；拆除乡村建筑需要申请并获得规划许可。日本的乡村与我国较为类似，但其乡村人口占比大幅下降早于我国， 在上世纪50年代中期正式开始的经济增长浪潮中，大量劳动力从乡村转移到城市，尤其是较为偏远的北海道地区， 更多的人以家族为单位离开家乡，日本1950年、1960年的乡村人口占比大致相当于我国2000年、2020年的乡村人口占比。日本乡村的衰退是非常快速而剧烈的，但直到1999年其农业基本法才过渡为《粮食 • 农业 • 农村基本法》，并将振兴乡村作为理念之一，但其后乡村依然衰退， 到2020年日本的乡村人口占比降至仅8.24%。
乡村建设应以人定策、因人施策
当前及今后，应以乡村人口变局为重大背景，以乡村人口变化作为乡村建设的重要依据，以人定策、因人施策来实施乡村建设行动。
第一，依据人口变化对乡村进行分类，做好乡村建设的“加法”与“减法”。乡村振兴应是乡村的整体振兴，而不是村村振兴，乡村建设也不是对所有村庄都进行全面建设。以人口为主要条件，制定明确、可行的分类标准是实施乡村建设行动的基础。除了经济社会条件较好的城郊乡村，大多数乡村人口都在持续减少。可依据人口未来增减变化，将乡村大致分两类：人口扩张型乡村、人口收缩型乡村，并将乡镇、县域纳入乡村建设的大范畴。国家层面提出乡村建设分类的原则性、政策性要求，地方层面应在乡村建设规划中明确乡村的分类量化标准和具体规模，按照分类标准来进行乡村建设。对发达地区、城郊地区的人口扩张型乡村、乡镇、县域， 应增强其投入力度，积极推进乡村建设行动，做好乡村建设的“加法”。对偏远地区的人口流失型乡村，特别是人口大量外流的乡村、乡镇、甚至县域，应科学规划，审慎投资建设，做好乡村建设的“减法”，敢于、善于提出“减量”发展的标准，比如偏远山区村庄常住人口少于30人、乡镇常住人口少于2000人、县域人口少于5万人时，应分门别类地适当减量发展，避免一些新建基础设施或公共服务设施的建成之日即是闲置之时。乡村建设的“减量” 发展可以与村庄、乡镇甚至县域行政管理层面的合并有机结合起来。然而还需要指出的是，即便一个村庄只剩一户人家，也应保障其饮水、用电等基本公共服务。
附表1 2020 至2035 年乡村人口数量预测 （单位：%）
注：本研究利用第七次人口普查数据，预测2021－2035年乡村人口规模、年龄结构基本情况。预测方法为：首先，以2020年乡村人口规模作为预测基期，进行人口队列要素预测，得到2020－2035年乡村人口规模、年龄结构。其次，按照迁移模式减少乡村人口，以此模拟乡村人口迁出，最终得到2020－2035年乡村人口规模、年龄结构。所需数据包括，2020年乡村分性别、年龄的人口规模、死亡模式、生育模式。此外还包括2020－2035年乡村平均预期寿命、总和生育率、出生性别比、迁移模式。其中前三个数据来源《中国人口普查年鉴2020》，后四个数据需自行设定，设定平均预期寿命从2020年77.5岁逐步增至2035年79.9岁，总和生育率设定1.1、1.3、1.5共三个方案，出生性别比设定保持在107（女孩=100）的正常水平。迁移模式按照0—14岁迁移概率为2%，15—64岁迁移概率为3%，65岁及以上迁移概率为1%。此表中TFR为乡村总和生育率。
第二，对乡村建设中闲置浪费情况应进行摸底调查，主动应对处置资源资产闲置浪费。据《中国城乡建设统计年鉴》，2020年村庄数量236.3万个，比1990年减少141.0万个、比2000年减少117.4万个。应调查了解这些村庄“过去时”“现在时”的土地资源、房屋、公共设施的闲置浪费情况，根据闲置浪费状况、资源资产的产权属性提出分类处置的办法。未来，村庄还将不可避免地减少、收缩，应将减少闲置浪费与推进乡村建设有效统筹起来，避免“将来时” 浪费。
第三，依据乡村人口变化导致的乡村功能分化，精准投向生产服务型或生活服务型建设。乡村人口大变局将导致乡村功能分化，传统的集生产与生活为一体的乡村，在未来若干年，将逐渐分化出专业化农业乡村、生活居住型乡村。多数“空心村”将转化为专业化农业乡村（农庄、农场）、纯农业乡村，一个村上千亩土地由几个专业农户以机械化、智能化方式生产经营，无论是在经济发达地区（如江苏苏州）还是欠发达地区（如新疆昌吉），这一迹象已经显现。对于专业化农业乡村，今后应有序开展复垦复耕工作，以生产服务型投入和建设为主，集中力量提升农业规模化、机械化、现代化水平，在人口“空”了的乡村借机“实”化农业产业。而不少城郊型乡村将转变为生活居住型乡村或社区，不仅居住着本村人口，还会吸纳城市人口或外来人口。对于生活居住型乡村，应以生活服务型投入和建设为主， 推进城乡融合，集中力量提升这类乡村的公共服务与基础设施水平。
附表2 乡村人口占比国际比较 （单位：%）
注：作者根据中国统计年鉴、万得（Wind）数据库资料计算整理。
第四，根据乡村人口减少趋势，前瞻性制定新一轮乡村振兴战略规划和乡村建设规划，分阶段推进乡村现代化建设。到2035年，我国乡村减少的1.7亿常住人口将比英国、德国两个欧洲较大国家的人口总量还多。因此，应增强乡村建设政策及规划的前瞻性与实用性。在党的二十大开启中国式现代化的新征程上，有必要制定新一轮乡村振兴战略规划和国家及地方层面的乡村建设规划。应将乡村人口的现状和变化趋势作为重点因素，依据人口增减情况，分阶段制定并实施国家及地方的乡村振兴战略规划、乡村建设规划。国家层面应有战略性规划与政策性引导，地方层面应有具体的空间规划、建设规划与分阶段实施办法。“十四五”期间，以开展乡村空间规划、土地利用规划、乡村建设规划，以及村庄、乡镇、甚至县域行政管理层面的合并为主要工作。“十五五”期间至2035年，开展“空心村”“空心乡镇”的集中整治与复垦复耕工作，对城郊人口扩张型村镇进行城乡融合式建设。地方乡村建设规划应在定性基础上定量、定空间、定布局、定目标，不能泛泛而谈、照搬照抄。县域乡村建设规划应与县城的建设规划一体设计、一并推进、融合发展。乡村聚居点的收缩应自然而然、循序渐进， 地方可在规划上引导集中、行政上合并调整，用市场化方式鼓励退出置换，但不能操之过急，不能强制撤并、强制农民退出。
