关于扶持种业企业发挥种业振兴主体作用的研究报告
近两年来，中国种子协会按照中央全面深化改革委员会第二十次会议审议通过的《种业振兴行动方案》的总体部署，根据农业农村部的工作要求，围绕种业企业扶优行动，分别对扶持种业企业发挥种业振兴主体作用的必要性、扶持种业企业发挥种业振兴主体作用面临的问题和扶持种业企业发挥种业振兴主体作用的建议等开展了一系列调研活动。
1、扶持种业企业发挥种业振兴主体作用的必要性
种业振兴需要有千千万万的种业主体发挥应有作用。所谓种业主体是指能为种业振兴发挥能动作用的具有体系性的单位、功能性的组织和合规性的法人。现阶段组成我国种业主体的包括政府、科研、事业、企业、协会等单位。所谓发挥企业在种业振兴中的主体作用，就是既要发挥种业企业作为单位型主体的一般作用，更要发挥与其他种业主体所不同的特殊作用，主要包括以下几个方面：从功能角度看，企业是可以将种质资源保护和利用、种业科技创新、种业制种基地建设、种业市场环境治理与种业企业主体扶优这种业振兴五大行动有机组合在一起并能发挥聚集种业全要素作用的综合型主体；从产业角度看，企业是可以将种业育繁推各个环节有机联系在一起并能在育繁推一体化上发挥延伸作用的主导型主体；从创新角度看，企业是构建商业化育种体系的唯一载体，是能发挥市场导向作用的引领型主体；从企业角度看，企业是兼并重组的市场力量，是能发挥做强、做优、做专、做精企业这一市场决定作用的融合型主体；从国际角度看，企业是宣传我国种业振兴成果的重要窗口，是能发挥塑造中国种业国际形象作用的展示型主体。
按照以上界定的种业企业主体概念，种业企业主体是相对于政府部门的管理主体、科研单位的科研主体、事业单位的支撑主体和行业协会的服务主体等其他种业主体而言的产业主体。所以，强调种业企业主体，既不会排斥其他主体的地位，也不会替代其他主体的功能，更不会否定其他主体的作用，而是更加强调各个主体间的相辅相成，优势互补的整体统一。扶持种业企业发挥种业振兴主体作用，是由种业企业所能发挥的主体作用决定的，是我国改革开放以来种业发展的经验总结，是世界种业发展趋势给予我们的启示，也是种业振兴行动的内在需求。
- 1.1中国种业发展的必然结果
1.1.1行业改革的必然结果
1978年国务院批转农业部《关于加强种子工作的报告》，确立了“品种布局区域化、种子生产专业化、种子加工机械化、种子质量标准化，以县为单位统一供种”的方针，从中央到地方成立种子公司，实行行政、技术、经营三位一体管理体制。从此，种业企业开始登上我国种业发展的历史舞台，改变了过去以行政和科研主导的种业发展格局。
1.1.2市场开放的必然结果
从20世纪90年代开始，包括美国的孟山都、先锋，韩国兴农，日本的泷井、坂田、米可多以及泰国的正大等企业纷纷在我国设立办事处，这一时期外资在华设立的种子公司数量最多，达到80家左右，且多为外商独资或控股。对内开放方面，2000年《中华人民共和国种子法》的颁布实施彻底打破了政策壁垒，激发了民营资本投资种业的活力，我国种子企业数量由2700多家迅速增加到2006年的8500多家。一批民营企业逐步在两杂种子领域成为领军企业，并逐渐向育繁推一体化的主导型主体过渡。
1.1.3政策扶持的必然结果
2011年国务院印发的《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》首次明确企业主体地位的基本原则，以育繁推一体化种子企业为主体整合农作物种业资源，建立健全现代企业制度，充分发挥企业在商业化育种、成果转化与应用等方面的主导作用。2013年国务院再次印发《国务院办公厅关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，强调强化企业技术创新主体地位，鼓励种子企业加大研发投入，建立股份制研发机构。
1.1.4法治建设的必然结果
2000年颁布实施的《中华人民共和国种子法》为民营资本投资种业，发展民营种业企业提供了法律保障，后经多次修订修改，进一步加强了种业企业的主体地位，并将植物新品种保护从行政法规上升到法律层次，为保护企业育种者合法权益、促进种业企业创新发展提供了法治保障。2021年修改的版本，首次建立实质性派生品种制度，全方位扩大植物新品种权保护范围，大幅度提高侵权损害赔偿标准，进一步激励了企业发挥科技创新引领型主体作用。
1.1.5市场治理的必然结果
多年来，执法监管力度不断加强，为企业创新营造了良好外部环境。通过持续开展种子法执法检查工作，严厉打击种子假冒侵权违法行为，针对套牌侵权等突出问题，聚焦制种基地、种子市场等重点区域，紧盯春耕、三夏、秋冬种等关键农时，强化源头治理，推行全链条全流程监管，对违法行为重拳出击、整治到底、震慑到位，让侵权者付出沉重代价。另一方面，种子企业守法经营意识和质量管控意识均有明显提升。市场环境的治理有力地推动了企业的发展。
- 1.2世界种业发展的必然趋势
跨国种业企业大多经历了多轮的技术变革和市场洗礼，已普遍建成从基础到应用、资源到产品、研发到市场的集成式创新大平台和全产业链一体化创新体系，成为创新投入的主体、技术研发的主体和产业开发的主体，对我国种业企业发挥主体作用有着重要的借鉴意义。
1.2.1先锋公司（科迪华）的出现
20世纪20年代随着一些小型家庭种子公司的成立，美国种子行业开始进入商业化阶段，改变了以往农户通过自产作物挑选种子的局面。1926年世界上第一家杂交玉米生产公司先锋良种公司成立，是美国种子行业进入商业化阶段的里程碑事件。先锋开创性地研发出杂交玉米种子，并借助美国农业部的支持和大力推广，使杂交玉米种子在美国的覆盖率由1933年的0.1%迅速提升至20世纪30年代末覆盖美国中部玉米带大约一半的土地，最终获得巨大成功。
1.2.2孟山都公司（拜耳）的成功
孟山都在20世纪80年代依托草甘膦除草剂产品和抗除草剂性状的成功研发，获得了生物技术方面的突破。随后孟山都通过大规模并购种业公司实现了跨越式发展，并在2000年前后一跃超过先锋公司成为世界上最大的种子公司。
1.2.3美国种业政策的引导
20世纪70年代到80年代，美国的《植物新品种保护法案》和《拜杜法案》的先后出台，极大地激励了私营部门的研发积极性，明确了科研单位偏重基础性研究、企业偏重商业化研究的角色分工，奠定了企业在市场化研发创新中的主导地位。
1.2.4兼并整合的赋能
跨国企业通过高效的兼并整合，扩大了业务范围、增加了业务规模、推动了业务互补、提升了服务能力、改进了运营效率以及降低了经营成本。企业不仅是全球种业资本投入的主体，还是种业强国形象展示的主体。
- 1.3种业振兴行动的必然要求
《种业振兴行动方案》明确提出实施种业企业扶优行动，重点扶持优势企业发展。做大做强种业，必须做优做强一批具备集成创新能力、适应市场需求的种业龙头企业，着力构建国家种业企业阵型，加快打造种业振兴骨干力量。
2022年8月农业农村部办公厅印发了《关于扶持国家种业阵型企业发展的通知》，从7000多家农作物种业企业中遴选了69家农作物种业企业机构，集中力量构建“破难题、补短板、强优势”国家种业企业阵型，加快打造种业振兴骨干力量。在确保口粮绝对安全方面，隆平高科、中农发种业等19家优势企业入围。在保障其他粮食和重要农产品生产供应方面，先正达集团中国、北大荒垦丰等32家优势企业入围。在满足人民美好生活方面，京研益农、天津德瑞特等18家优势企业入围。
2、扶持种业企业发挥种业振兴主体作用面临的问题
我国种业企业在种业发展过程中发挥了独特的综合、主导、引领、融合和展示作用。
创造育种基础
种业企业尤其是育繁推一体化企业，通过收集、保存、鉴定、利用种质资源，为育种创新提供了基础。比如，北大荒垦丰种业股份有限公司建有容纳50万份的种质资源库，已收集9万份种质资源。
促进科技创新
种业企业通过了解市场需求，育成了大批品种，2021年企业申请的国审品种占73%，省审品种占67%，企业成为品种审定的主要力量。企业通过购买品种，促进科技成果转化。如2023年7月14日中农发种业集团股份有限公司斥资1600多万元购买了新乡市农业科学院选育的小麦新品种新麦58品种使用权。
推广良种良法
种业企业是品种的推广主体，满足了全国约1.57亿hm²（223.51亿亩）播种面积的用种需求；承担救灾备荒储备任务，为用种需求提供了保障；积极推广良种良法和先进机械，提高土地单产。
提升基地建设
企业在制种基地建设过程中，投入了大量的人力、物力、财力，支持基地进行研发、生产、加工设施建设，提高了基地建设水平。如山东登海种业股份有限公司累计投资11亿元，在甘肃、新疆等制种基地建设生产加工基地，配套安装了集果穗烘干、脱粒、精选、包衣、包装为一体的现代化大型种子加工生产线。
优化市场环境
种业企业依法依规生产经营，主动提高种子质量，种子合格率稳定在98%以上，营造了良性竞争氛围；种业企业牢固树立诚信兴企理念，形成了一批诚信经营的信用企业和信用骨干企业，优化了种业营商环境；种业企业尊重他人知识产权，积极维护自身品种权，依法追究侵权人法律责任，减少了侵权行为的发生，维护了种业市场秩序。
加速企业发展
自1978年改革以来，种子企业登上中国种业舞台，经过几十年的发展，培育了一批中大型种业企业：2023年已有133家育繁推一体化企业，种业企业整体实力进一步增强；2021年总资产超过1亿元的农作物种业企业有486家，净资产超1亿元的企业有282家，销售额超1亿元企业有173家；前五十名企业商品种子销售额占全行业的33%，利润占全行业的46%；全球十强种业企业中，我国占有两席，头部企业阵型初步形成。
在肯定种业企业发挥主体作用，取得明显成效的同时，也要正视与国际巨头种业企业和种业振兴要求的较大差距：在核心研发能力方面，国际巨头企业纷纷布局大数据信息、人工智能、基因编辑等新型技术领域，已进入“种业4.0时代”，而国内企业仍普遍处于向“种业3.0时代”过渡的阶段；在产业带动能力方面，国际巨头企业不仅完成育种+制种+销售的种业内产业链，还向上下游延伸，带动农化、生物技术、种植、食品等农业产业的发展，而国内企业多专注于某一作物或者技术、服务等方面的单一业务范畴，与种业上下游相关产业的结合不紧密；在国际竞争能力方面，国际巨头企业纷纷在世界范围内广泛布局，其营业收入来源于世界各地，世界前十强企业占有67%的全球市场份额，而国内360家信用企业只有11家在海外建有基地或研发中心，总数不足30个，收入绝大部分来自国内市场，并且我国种业前十强仅占有13.8%的国内市场。
我国种业企业与世界种业强企和种业振兴的要求相比存在差距，不仅表现在核心研发能力、产业带动能力和国际竞争能力层面上，更反映在科技创新、基地制种、开放合作、企业集中和市场环境等层面上。
- 2.1关于科技创新
企业创新能力低，原创品种少，推广品种比例小，大品种更是少之又少，没有发挥出作为体现市场导向作用的引领型主体的作用。
出现这一问题的原因是：
种质资源少
我国的种质资源，大部分集中在科研单位，企业保存的种质资源数量少，现有种质资源共享机制不健全，企业难以获得科研院所的种质资源。
科研人才少
2016年国务院发布了《关于印发实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定的通知（国发16号）》，加大对科研人员的奖励力度，科研人员回流现象比较严重。
科企合作不稳定
科研单位应用研究与市场脱节，企业与之合作一般以购买品种为主，没有形成稳定、深入、持久的合作关系。
- 2.2关于基地制种
企业在国家基地制种过程中面临着基地不稳定，制种价格上涨速度快，加工设施不配套等问题，没有发挥出作为聚集种业全要素的综合型主体作用。
出现这些问题的原因：
制种相对效益低
部分经济作物的收益远远大于制种收入，农民回收制种基地现象时有发生，如海南辣椒收益50000元/667m²，水稻制种收益在3800~4800元/667m²。
基地供需不平衡
制种基地供不应求，企业纷纷竞价争地，部分地方政府为平衡各方利益，协调使用制种基地，核心地块流转频率高。
制种成本上涨
制种基地的地租、人工、化肥、农药等生产要素的价格逐年上涨，制种成本上升迅速。
配套设施薄弱
制种基地的种子烘干、加工精选、包装等设备滞后，加工场等加工配套用地少。
- 2.3关于开放合作
种业企业在对外交流过程中，存在着国外种质资源引进难，国内种子走出去难的问题，没有发挥出塑造中国种业形象的展示型主体作用。
出现这些问题的原因：
资源进口审批效率低
科研、育种用途的水稻种质资源进出口审批未与商业出口审批划分开，整体的审核时间较长。
个别规定未细化
《2019最新增值税税率表》中，规定出口粮食等农作物需要缴纳9%的增值税，水稻种子与作为粮食的稻谷未分列，企业出口水稻种子需缴纳增值税，增加了企业负担。
恶意竞争损害企业利益
水稻种子出口过程中，有些国内企业低于成本价出口；个别人采用非法手段出口水稻亲本种子，与出口国种子公司联合制种，严重破坏了出口竞争秩序。
- 2.4关于企业集中度
我国种业企业数量多，呈现散、弱、小的格局，没有发挥出兼并重组市场决定的融合型主体作用。
出现这些现象的原因：
过度申领许可证
《种子法》规定，专门经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的，不需要办理种子生产经营许可证。但现实中，此类企业往往会申领生产经营许可证，企业数量迅速上升，加剧了种业企业的分散程度。
企业做大限制多
受传统就业观念影响，企业对人才的吸引力不足，人员稳定性不强，影响了企业创新能力的提升；种业的投入回报周期长，经营风险较高，对社会资本吸引力不足。
- 2.5关于市场环境
我国种业市场治理虽然取得了一定成效，但侵犯品种权现象仍然比较严重，影响了企业的健康发展。
出现这一现象的原因：
维权意识薄弱
企业没有形成知识产权意识，对自有产权保护意识不强，没有采取足够的预防手段。
维权成本高
品种权侵权行为取证难、证据固定难，诉讼时间长，得到的补偿往往低于企业的诉讼成本，部分企业放弃维权，助长了侵权企业的气焰。
执法不严
部分地方政府选择性执法，放纵了侵权行为。
3、扶持种业企业发挥种业振兴主体作用的建议
种业振兴行动实施以来，已经取得1年起好步的良好开局，到2024年，有望能实现3年打基础的预期目标。但要实现5年取得明显成效，10年取得重大突破，从而实现种业科技自立自强、种源自主可控的种业振兴的战略目标，还有相当繁重的任务和十分艰巨的工作，尤其是对坚持企业主体地位经验、增强企业主体地位功能、发挥企业主体地位作用，还需要进一步统一思想认识，进一步优化外部环境，进一步明确指导意见。为此，建议国务院适时印发文件，系统总结种业振兴行动取得的阶段性成效，全面部署种业振兴下一阶段的工作。其中，对扶持种业企业发挥种业振兴主体作用提出明确意见，作出总体部署。
3.1要进一步统一思想认识，坚持企业主体地位的基本经验
改革开放以来，特别是2000年《中华人民共和国种子法》颁布实施以来，我国种业发展取得的经验是坚持战略定位、坚持法治保障、坚持改革赋能、坚持开放合作、坚持创新驱动、坚持企业主体、坚持市场治理、坚持文化传承，其中坚持企业主体是关乎基础性、全局性的基本经验。据不完全统计，我国农作物种子企业生产经营范围涵盖了粮食、蔬菜、瓜果、食用菌、中药材、茶等30多种作物，年供应7种主要农作物商品种子73亿kg，良种覆盖率达到96%以上，商品化率达到72%，非主要农作物中绝大部分瓜菜品种商品化率达到100%，谷子杂粮等非主要农作物商品化率超过60%。种业企业为我国种业科技创新和良种推广提供了强有力的支撑。种业企业在我国种业发展中发挥出的综合、主导、引领、融合和展示作用，在创造育种基础、促进科技创新、推广良种良法、提升基地建设、优化市场环境和加速企业发展方面所取得的显著成果，是我国种业行业改革、市场开放、政策扶持、法治保障和市场治理带来的企业主体作用的集中展示，是企业在种业振兴行动中进一步发挥主体作用的重要基础，更是贯彻落实党中央、国务院明确提出的坚持企业主体地位决策部署的实践成果。要进一步统一思想认识，更加自觉地将坚持企业主体地位的成功经验长期坚持下去。
3.2要进一步优化外部环境，形成有利于发挥企业主体作用的运行机制
我国种业企业与国际种业强企和我国种业振兴的要求相比，存在差距的主要原因是科企职责不清、人才流通不畅、资源共享不顺等，造成原始上游理论、中游育种技术和关键基因、下游品种培育和商业化育种严重脱节，没有形成科企之间既有合理分工，又能有效合作这样一种有利于发挥企业主体作用的运行机制。解决这些问题的关键是要落实好以下几项现有政策措施，进一步明确科企分工，理顺科企关系，形成有效机制，推动科企合作。
2011年国务院印发《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》，明确了企业主体地位，强调要创新成果评价和转化机制，鼓励科技资源向企业流动。改进现有农作物种业科研成果评价方式，修改和完善商业化育种成果奖励机制，形成有利于加强基础性、公益性研究和解决生产实际问题的评价体系。在杂交玉米和杂交水稻方面探索建立品种权转让交易公共平台，健全合理的利益分配机制，调动科研人员创新积极性。支持从事商业化育种的科研单位或人员进入种子企业开展育种研发，发挥市场机制作用，鼓励科技资源合理流动。企业所在地政府要参照有关政策解决进入企业科研人员的户籍问题。
2013年国务院印发《国务院办公厅关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，再次明确了企业主体地位基本原则。强调以育繁推一体化种子企业为主体整合农作物种业资源，充分发挥企业在商业化育种、成果转化与应用等方面的主导作用。新布局的国家和省部级工程技术研究中心、企业技术中心、重点实验室等种业产业化技术创新平台，要优先向符合条件的育繁推一体化种子企业倾斜。国家财政科研经费加大用于基础性、公益性研究的投入，逐步减少用于农业科研院所和高等院校开展杂交玉米、杂交水稻、杂交油菜、杂交棉花和蔬菜商业化育种的投入。
2021年《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》把生物育种等列为强化国家战略力量重点发展的八大前沿领域之一，并明确提出加强农业良种技术攻关，有序推进生物育种产业化应用，培育具有国际竞争力的种业龙头企业。
2022年《扶优做强种业企业政策措施的意见》支持科研单位与领军型种业企业成立作物生物育种创新联盟，加快转化科研成果，开展玉米、水稻、大豆等品种改良与创制。
以上这些文件都对坚持企业主体地位明确了指导意见，提出了具体要求。贯彻好这些指导意见，落实好这些具体要求，是优化外部环境，形成有利于发挥企业主体作用运行机制的重要基础。同时，行业组织是政府和企业沟通的桥梁，印发国务院文件时要鼓励行业组织积极履行《中华人民共和国种子法》第五十条赋予的加强行业自律管理，维护成员合法权益，为成员和行业发展提供信息交流、技术培训、信用建设、市场营销和咨询等服务的职责。积极推动行业组织在科技创新、基地制种、开放合作、企业集中度和市场净化上发挥好协调、服务、维权、自律作用。
3.3要进一步明确指导意见，落实扶持种业企业发挥种业振兴主体作用的政策措施
一是在科技创新上，根据研发周期探索建立科研经费贷款机制，推出适合种业企业科研特点的金融贷款产品，对育种研发形成长期稳定的金融支持。积极落实后补助政策，对育种企业自主选育的品种，以创新性和技术水平为指标开展突破性品种推广后补助，以推广面积和经济效益为指标开展优良大品种推广后补助。支持从事商业化育种的科研单位人员以停薪留职形式进入企业开展育种研发。同时，完善企业职称评定评审办法，加大企业自主人才培养力度。
二是在基地制种上，建立动态跟踪考核管理制度，确保基地建设财政资金真正用到实处。加大对玉米去雄、水稻机插等制种关键技术装备攻关的财政支持力度，研究出台用地、用水、用电以及金融、保险、物流等支持政策，完善基地建设配套设施，增强为企业制种的服务功能。落实制种商业保险，通过税费减免、贷款贴息等措施支持企业加大基地建设投入。加强对制种基地的管理，建立制种基地党政同责制度，解决基地在用地、用工、保险、融资等方面服务意识不足问题。
三是在开放合作上，加入粮食和农业植物遗传资源国际条约，加强国外优异种质资源引进，充分发挥自由贸易试验区和海南自由贸易港等种业优惠政策作用，支持企业在种质资源引进、种质创新、新品种保护和对外合作方面先行先试。放宽外商投资准入特别管理措施（负面清单）中玉米限制措施，吸引跨国种企加大对中国市场育种技术和品种资源的投入，引进和利用国外专利技术和新品种。鼓励企业在境外设立研发机构和向国外申请植物新品种权。
四是在企业集中上，要高标准认定育繁推一体化企业，从“育”的源头上把关，没有自育品种的不再认定为育繁推一体化企业。要提高企业的固定资产比例、注册资本额度和自主品种数量等的市场准入门槛，严控种子生产经营许可证办理，增加企业市场集中度。鼓励种子企业进行兼并重组，在扩大取消审批范围、简化审批程序、优化市场定价机制、创新支付工具和融资方式、加大金融支持力度等方面给予企业支持。鼓励证券公司、资产管理公司、股权投资基金以及产业投资基金等参与中特企业的公司兼并重组。
五是在市场净化上，开展种业监管执法年活动和知识产权的专项整治，强化知识产权保护，收紧品种管理，遏制品种同质化现象。继续优化种业执法协调机制，农业农村部门牵头，协调公安、司法等相关部门开展联合行动，严厉打击假冒侵权违法行为，针对套牌侵权等突出问题，聚焦制种基地、种子市场等重点区域，紧盯春耕备耕、秋冬种等供种关键农时，强化源头治理，推行全链条、全流程监管，让侵权者付出沉重代价。充分发挥行业协会作用，定期公布守法、诚信的企业名单，作为确定优先扶持对象的依据，并将违法企业纳入扶持和享受优惠政策的“黑名单”。
