政策工具-价值链框架下中国现代种业发展研究
1、研究背景
种业是国家战略性和基础性核心产业，种业现代化是实现乡村振兴的必然要求。现代种业的高质量发展离不开国家政策的强有力的支撑，合理的政策工具结构对于实现理想的政策目标具有重要作用，因此，十分有必要对种业政策进行客观、全面的分析，从内容上了解和把握现代种业治理方针和政策导向，从结构上明晰当前政策资源配置的特点与不足之处，有助于地方政府执行政策时与中央战略目标保持一致性，也可为后续政策的完善和调整提供客观依据。
2、数据来源与研究方法
政策文本选择自十八大以来，发文主体为人大、国务院及其各部委的国家层面的种业政策文本。利用国务院、农业农村部等政府门户网站和政策文件数据库，制定检索词进行检索，经数据清洗，获得61份政策文件。
采用文本挖掘法和政策文本量化分析方法，对政策文本的分类范畴与分析单元的确定，借助Nvivo将分析单元归入建好的二维分析框架（见下图）进行单维度分析与二维交叉分析，再利用文本聚类对政策内容进行主题挖掘，最后得出结论与建议。
3、结果与分析
3.1 政策文本编码
将政策条款中意思表达完整的段落或句子定义为内容分析单元，对政策条款进行分割和重组，按照“政策编号-章-条/句”的格式进行编码，然后根据“政策工具-种业价值链”的二维分析框架对编码进行归类。
表1 种业政策文本填码表（部分）
3.2 “政策工具-价值链”二维分析
1） X维度：政策工具维度
根据编码结果，统计绘制种业政策工具的使用情况和编码分布情况（图2、图3）。
图2 种业政策工具使用频数及政策覆盖率统计
中国种业政策兼顾了三种政策工具，类型较为丰富，但分布差异较大。从政策工具均衡分配的角度来看，中国政府倾向于采用间接性政策影响种业发展环境，而缺乏对产业发展产生直接拉动力的意识，进一步分析可知：
1）环境型政策工具使用整体过溢，内部呈两阶分布。环境型政策中策略性措施占比最高，其次是法规管制，这表明政府倾向利用行政手段对种业发展形成良好的引导作用，通过强化法律监管优化和完善种子市场结构，为种业发展营造良好的社会环境。再次是税收优惠、目标规划和知识产权保护，作为政府的辅助手段，配合种业市场的管理。税收优惠，通过采取金融、财政、税收等方面的优惠措施，对高新种子企业，如“育繁推一体化”种企、种源进口企业进行激励，从而促进经济增长。知识产权的保护作为促进种质资源保护和农业科技创新的重要手段，其应用略显不足。
2）供给型政策工具使用比重适当，科技信息工具稍显不足。
在供给型政策中，基础设施建设类编码占比最高，其次是人才培养和资金投入，政府更倾向于采用基础设施建设、创新人才培养以及财政拨款等直接推动种业发展的策略，为种业提供人、财、物的支持和保障。科技信息是科研原始创新的源动力，对科技信息的支持是推进中国种业迈向第四次科技革命时代的基础保障。相较于以上政策工具，科技信息支持政策工具的使用频率最低，反映出当前政策制定中对信息化、数字化和智能化等高新技术在种业中的应用重视程度有待加强，也为后续政策提供了可以扩展的空间。
3）需求型政策工具使用严重不足，工具结构较为单一。
在三类政策工具使用中，需求型政策工具仅占了8.61%，其使用严重不足，且类型较少，可见，政府在大力发挥种业市场资源配置中，忽视了对需求侧的直接拉动作用。政策工具涉及海外交流、贸易管制和政策采购三种类型，三者相互协作、共同作用来调节市场需求，优化市场结构，从而引导种业资源高效配置。
2） Y维度：价值链分析
表2 种业政策工具-价值链二维统计分布
从价值链维度分析，在种业价值链的不同环节，政策工具的使用情况也同样存在差异，整体呈现出以生产加工和研发繁育并重，营销售后较弱的特点，体现出中国政府十分重视对种子产业的上游和中游的调控，对种业下游的发展的关注度有所欠缺。
综合分析可知：1）中国种业价值链环节的政策工具覆盖面较为全面，但在价值链三个环节分布不均衡，都以环境型政策工具居多，供给型次之，而需求型最低。2）价值链维度的政策类型丰富且结构完整，但种业政策在价值链各环节的配置结构相似、形式单一，未能考虑价值链各环节的政策需求。3）研发繁育环节的“策略性措施”和生产加工环节的“法规管制”是中国种业政策工具的主要发力点，反映了政府倾向于采用引导性手段和强制性法规对种业的研发繁育、生产加工环节进行宏观调控，进而为种子行业上、中游营造良好的外部环境。
3.3 政策主题分析
通过主题聚类将现代种业政策划分为以下5个方面：
1）现代种业科技创新和产业发展体系建设。种业现代化以来中国政府积极探索建立中国特色种业科技体系，出台了以加快推进产学研深度结合，促进种业科技创新，重点扶持“育繁推一体化”种企，打造商业化育种模式等为主要内容的系列政策，是中国种业现代化发展的重要保障，也是现代种业未来发展的风向标。
2）种业示范区建设与管理。这一着力点凸显了政府以标准化、规模化、机械化、集约化为目标，进行种业生产基地建设与实践的相关举措，通过推进种业创新示范区建设，助力农业领域高精尖发展、推进南繁硅谷建设的主题内容，结合二维交叉分析，这也体现了政府在种业价值链中生产环节的重要发力点，是种业市场的重要推手。
3）良种繁育及其种养管理。体现出政府对良种繁育、管理和利用的重视，涵盖了因地制宜选种，规模化经济杂交，深化特色作物及禽畜良种联合攻关、提高良种化等发展策略，是政府对种业高质量、规模化、高速度发展的统筹规划和综合协调的体现。
4）种质资源安全和品种管理。体现了政府对种质资源保护采取的相关措施，如《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》，此外还包括农业部在2月11日发布的《关于加强农业种质资源保护与利用的意见》（国办发〔2019〕56号），是保障中国粮食安全和生态安全的重要战略。此外，还涉及到对作物、种畜禽等新品种的审定，以及种子生产、经营和进出口等各方面的综合管理措施，是政府社会管理职能的体现，也是种子行业正常运转的基本准则。
5）种子市场监管。这一着力点主要是政府为维护公平竞争的市场秩序，加强对种业市场秩序的监管措施，包括对假冒伪劣、侵权行为的打击，如种子市场专项检查、种子企业监督抽查、国家救灾备荒种子储备检查，以及种畜禽、桑蚕种的质量安全督查等，是政府推进现代种业发展的法治化的重要内容，体现了政府提升现代种业治理能力的决心。
4、结论与建议
中国种业政策形成了以《种子法》为核心，以各项法规、意见、办法、规划等为辅助的较为完整的种业政策体系。根据种业政策体系的结构及特点，得出以下结论：
1、政策工具类型丰富，工具配比失衡。中国种业政策涵盖了供给、需求和环境三大政策工具的全部类型及12个工具品种，而且对种业价值链中生产加工、繁育、和营销售后三个环节均有所渗透和干预，形成了较为全面的基本政策工具框架。但政策工具内部结构尚不完善，环境型工具整体溢出，需求型政策工具严重不足。
2、政策工具在价值链各环节配置结构单一，协调性低，供需错位。84%以上的种业政策集中在价值链的上游和中游环节，配置结构相似，均呈现重“头”轻“尾”的特点，以环境型工具居多，需求型工具“政府采购”和“贸易管制”的缺口最大。毋庸置疑，种子的生产加工和研发繁育在种子产业的发展中占据重要地位，政府为其创造良好的外部环境有助于提升中国种业的原始创新能力，增强企业核心竞争力，但下游政策的缺失极大阻碍了价值链协同作用的发挥。
3、种业政策主题具有多样性和层次性，种业高质量发展是核心主题。从种业政策内容分析，中国种业政策主题的着力点主要集中在种业现代化建设、种业示范区建设与管理、良种繁育及种养管理、种质资源安全和品种管理以及种子市场监管5个方面。从政策主题的性质来看，现代种业的高质量发展是未来的方向，也是现阶段的总目标。政策的主题分布在种业发展的不同作用域，具有分明的层次性。种业政策主题整体呈现多样性和层次性的特征。
根据结论提出以下建议：
1、优化政策工具结构，提高与政策目标的匹配性。种业政策而言，适当减少“策略性措施”和“法规管制”等环境型政策工具，增加对种业资金投入和科技信息支持等供给型政策工具，这也是国外种业政策支持方向。此外，适当加大需求型政策工具的使用配比，增加种业市场的动力来源。其二，提高政策目标与政策工具匹配度，最大化政策实施效果。十九大以来，乡村振兴、农业现代化建设战略的实施，对种业的发展提出了更高的要求，结合突破“卡脖子”技术，粮食安全等国策，政策工具侧重点要由早期的基础设施建设转向加快种业科技创新、市场化改革、及知识产权保护等方面上来，通过灵活运用政策工具以提升政策工具利用效能。
2、增强政策工具与价值链的契合度，发挥两者的协同效应。研究表明，供给型政策工具更有利于推动种业技术创新，而需求型工具对种子市场及种业产业化发展的效力更明显。因此，应适当增加对种子营销、售后服务等环节的政策工具，特别是“政府购买”、“贸易管制”等具有拉动作用需求型工具。种子的研发繁育作为价值创造和传递的核心环节，应当注重农业创新人才投入、农业科技信息的支持以及知识产权保护，侧重供应型工具的应用。生产加工则更多以企业为主体，对于高新技术种企进行金融支持，如税收优惠等，协调环境型政策工具的使用比例。通过完善价值链各环节的政策工具，提升政策工具和价值链的协同性，健全种业价值链维度的政策工具体系，最大限度发挥“1+1>2”的协同效应。
3、深化政策内容体系，推动种业科技创新，打造数字赋能智慧种业。种业现代化发展离不开政策的引导、支持、保障与监管，要彻底突破种业的“卡脖子”问题，实现种业振兴。必须要紧跟中央及相关部门的总体部署，以育种创新、良种繁育、市场监管、加强种质资源保护等着力点为导向，构建现代种业创新和产业发展体系，形成技术、监管和市场的良性互动，推动种业生态创新。此外，还需加强对畜禽、水产等品种申请、试验等育种方面的法律依据和政策的修订，实现作物、畜禽和水产的联合攻关，良性循环。最后，无论是AI基因测序、植物生长状态模拟，还是无人机、智慧农场、数字产业链，大数据、区块链及人工智能等技术渗透在种业整个产业链，将是未来的发展趋势，应整合多方资源，打造数字赋能的智慧种业，早日建成种业强国。
本文来自微信公众号：农科智库（ID：nongkezhiku），作者：齐世杰、郑怀国，原文标题：《【原创报告】政策工具-价值链框架下中国现代种业发展研究》
