乡村振兴背景下生态涵养区发展困境与路径探析——以北京市为例
出未来应推进全面保护、全面建设、全面补偿、全面发展、全面改革，从而全面补齐生态涵养区发展短板，加快实现农业农村现代化，以期对生态涵养地区乡村振兴工作提供借鉴与启示。
“乡村振兴，生态宜居是关键。” 生态涵养区是遵循生态系统系统性和完整性，在一定流域和区域范围内划定的具有保障生态安全、提供良好生态、涵养水源等重要功能的区域。生态涵养区不仅具有重要的生态功能，也是城乡可持续发展的重要区域。乡村是生态涵养区的主体，由于生态涵养区的敏感性与脆弱性，该区域社会经济发展相对落后，产业发展空间相对较小，直接制约着当地农民生活水平的提高。虽然生态涵养区不以发展经济为目标，但不是不要发展，仅依靠政府公共财政投入以及生态补偿是难以实现乡村振兴的。“绿水青山就是金山银山”指明了生态涵养区的发展方向，如何解决保护生态环境与经济发展之间的矛盾，探索绿色发展之路是当前生态涵养区面临的重大课题。
农业农村现代化是新时期国家实施乡村振兴战略的总目标，率先实现农业农村现代化是发达大城市地区的重大任务。北京作为首都，农业农村现代化水平在多个方面处于全国领先地位，城乡融合发展水平也在全国各省市自治区排在前列。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》指出，生态涵养区作为市域空间结构的重要组成，是保障首都可持续发展的关键区域。然而，从北京全市整体衡量，虽然生态涵养区环境优良，但地处远郊，城镇化水平偏低，低收入村集中，长期是首都建设的短板。因此，如何在守护好绿色青山的同时，推动绿色发展，实现生态美、百姓富，实施更加符合生态涵养区特点的乡村振兴路径亟待破题。
1、北京市生态涵养区发展现状
北京市生态涵养区范围包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区部分，土地面积11259.3平方公里，占市域面积的68%。对于人口高度密集的特大城市，生态涵养区被定位为城市的“大氧吧”和“后花园”，为首都以及周边省市地区人民提供了自然环境优美的理想休憩区域。近年来，生态涵养区着力发展绿色产业，逐步构建特色化、品牌化、差异化发展格局：例如昌平区以“农业嘉年华”等节庆活动促进产业融合；平谷区打造农业科技创新示范区，推动科技农业发展；房山区坚持把沟域经济作为重点，形成“一沟一品一特色”的发展态势；门头沟区聚焦精品民宿，网格化推动旅游业发展；怀柔区稳步发展乡村旅游，让农民“捧住生态金饭碗”；密云区持续扶持蜂产业，品牌效应初步显现；延庆区依托世园会、冬奥会等世界级盛会加快发展全域旅游等。
虽然北京市在全国较早地划定了生态涵养区，在生态保护、补偿、建设、发展等多方面奠定了扎实的制度和政策基础，探索走出了具有首都特色的生态保护和绿色发展之路，但现阶段也面临一些新的问题和挑战。
2、北京市生态涵养区发展困境分析
2.1 生态涵养基础条件不足
一是生态保护基础条件不足。生态涵养区森林树种结构单一，混交林少，中幼林、低效林多，森林质量相对较差，生态系统调节与支持服务能力不高。森林视频监测系统等设施有待升级，消防队伍建设滞后，生态保护资金投入不够。二是生产生活服务的基础条件不足。生态涵养区基础设施仍存在短板，垃圾处理设施不健全，污水集中处理普及率不高，电力设施老化失修严重，防灾减灾设施欠缺，文化基础设施相对滞后，教育质量和养老、医疗、卫生保障水平偏低。三是发展的基础条件不足。生态涵养区之间及与中心城区连通路网密度不够，通达效率不高，与重大功能布局相匹配的水电气热及信息等重大基础设施需要跟进，旅游服务设施不足，导致吸引城市高端要素能力不足，制约产业发展。土地资源要素配置出现偏差，为保障新城、工业区和重点项目建设，许多乡镇甚至重点镇的建设用地指标被调走，导致镇村建设用地指标紧缺，影响了镇村事业发展。
2.2 生态补偿政策不够完善
一是生态补偿范围需要进一步拓宽。目前，国家级、市级自然保护区林地有生态补偿，而水源保护区、湿地保护区、区级自然保护区以及经济林等，同样能发挥涵养生态的作用，但享受不到生态补偿的红利。二是补偿政策标准有待提高。护林员承担着看护巡查、森林防火、禁牧、禽流感监测、野生动物救助等重要职责，但岗位补贴每月仅有数百元。另外山区大部分林地为生态公益林，虽然农民能享受公益林补偿金，但标准较低。三是补偿政策方式需要多元。目前主要由市、区两级政府支出补偿经费，一方面生态补偿范围扩大和水平提高必然受到财力增长的制约，另一方面也难免造成政府财政负担越来越重，不益于可持续发展。
2.3 产业长期受到限制
生态涵养区由于功能定位的原因，受到更为严格的产业准入条件，自身缺乏“造血”功能，绿色产业、高精尖产业发展相对缓慢，符合功能定位的产业支撑严重不足，缺乏容纳年轻人就地就近就业的产业和就业岗位，因而老龄化、空心化社会问题突出，从事农业、林业、服务岗位的大多为“三八六零”人员，生态养护岗位收入不足以吸引年轻人和社会力量，农业、林业、生态涵养后继乏人，导致乡村产业生存陷于困境，集体企业生存艰难。生态涵养区发展乡村民宿、森林康养、休闲农业、田园综合体等新产业新业态虽然受到鼓励，但面临供地、安全监管、污染防治等诸多因素制约，近年来总体出现下滑。
2.4 农民持续增收乏力
尽管政府不断加大对农业农村发展的支持力度，但受经济下行压力加大、清产核资产权权属调整、清理低端落后产能后新产业尚未落地等因素影响，农村集体经济基础相对薄弱，农村居民收入水平仍明显落后于城镇居民。而生态涵养区有严格的环保、生态、节水、控违要求，部分地区对“三农”工作的重视程度下降，忽视农业、不要农业、农业“清零”的倾向较为明显，处理简单、对待生硬，生态涵养区农村居民人均可支配收入始终低于全市平均水平，并且收入差距近年来呈小幅拉大趋势。门头沟、延庆、平谷、密云、怀柔5个区农村居民人均可支配收入与全市平均水平的差距从2015年的1064.60元增大到2019年的1925.20元，增幅为80.84%。
3、推进北京市生态涵养区乡村振兴路径探究
作为实现农业农村现代化的重要组成部分，推进生态涵养区建设应紧紧抓住新机遇，按照乡村振兴的目标，优先生态涵养发展，加快城乡融合发展。通过剖析现阶段生态涵养区面临的问题，找差距、补短板，得出生态涵养区建设应以“生态建设优化环境，绿色发展富裕人民”为根本目标，推进全面保护、全面建设、全面补偿、全面发展和全面改革，促进全市郊区均衡发展。
3.1 以优化环境品质为目标，加快推进对生态空间的全面保护
加强生态涵养区建设，全面保护是宗旨。一是要强化生态涵养区生态保护和绿色发展导向，加强分区分类引导，科学实施全域全类型国土空间用途管制。加强对森林覆盖率、主要污染物减排、能源消费总量和单位地区生产总值能耗下降率、用水总量和单位地区生产总值水耗下降率等生态环保类指标的考评，并相应加大权重设置。严守生态保护红线，严控房地产开发建设规模，严格执行新增产业禁止和限制目录，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，明确各级各有关部门责任。二要进一步加大生态修复、生态建设力度。加强河道及小流域生态化综合治理，构建清洁健康的水网体系。积极创建国家级森林城市，推进新一轮平原造林、水源涵养区封山育林、公益林管护等工程，以乡土植物为主，构建“复层、异龄、混交、多功能”的近自然地带性植物群落，形成稳定的森林生态系统，并持续对低质低效林进行改造，实施退化林修复。
3.2 以补齐短板为重点，加快对生态系统的全面建设
加强生态涵养区建设，全面建设是基础。一是提升农村人居环境品质。继续夯实生态涵养区绿色生态底色，抓好农村污水、垃圾、厕所、绿化景观等村庄环境的存量建设和各类工程设施的技术提升改造。建管并重，把后期管护切实摆在突出位置上，强化制度和资源建设。二是着力补齐公共服务设施短板。适应涵养区人口变化趋势、新型城镇化走向、城乡融合发展路径，科学规划布局，全力推进教育、医疗、卫生、养老、文化、体育、灾害避险等便民服务设施建设，不断提升生态涵养区百姓的获得感、幸福感、安全感。三是推进重大基础设施配套建设。根据生态涵养区功能承载需要，加强主要交通路网、电力设施、新型清洁能源保障、会展会馆以及以5G网络等为代表的新型基础设施建设，提高承接高新产业落地发展的能力。四是加强制度保障。建立健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。推动深化生态涵养区与其他区域优势互补、合作共赢的结对协作机制，建立跨区横向转移支付制度。
3.3 以绿富同兴为出发点推进对生态要素的全面补偿
加强生态涵养区建设，全面补偿是要件。一是完善空气质量生态补偿机制。健全大气污染防治专项转移支付资金制度，将市级财政转移支付资金与各区空气质量改善、主要污染物减排等情况挂钩。二是持续推进水环境生态保护补偿, 每月监测各区跨界断面水质状况并核算水质补偿金。三是探索建立生态保护红线区生态保护补偿机制。四是完善生产性补偿、建设性补偿、就业性补偿、效益性补偿等政策。细化补偿客体，丰富补偿内容，适时调整补偿标准，改革补偿方式，提高补偿的针对性、实效性。五是建立政策协同保障机制。出台生态环境损害赔偿制度。试行生态产品提供者赋权、消费者付费制度，允许生态产品与用能权、碳排放权、排污权、用水权等发展权配额进行兑换，鼓励城区、平原区向生态涵养区购买发展权配额。六是创新生态补偿资金多元化筹集机制。完善和加强水、土地、矿产、森林、环境等各种资源消耗税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重。搭建市场化运作的资源开发运营平台，将生态涵养区分散零碎的生态资源、资产权益进行集中流转、整治提升、金融运作，形成集中连片的优质资产包，对接绿色产业项目开发运营，实现资源变资产、变资本，为保护和发展积累资金。
3.4 以增强内生动能为着力点支持生态产业的全面发展
加强生态涵养区建设，全面发展是目标。一是有序推进农业现代化。要充分认识生态涵养区建设任务的长期性和艰巨性，科学把握差异性特征，顺应发展规律，因地制宜、梯次推进。发挥典型引路作用，以点带面、示范引领，形成可复制可推广的经验做法。二是大力发展绿色产业。重点以特色林果业、绿色养殖业和休闲旅游业三大主导产业为基础，紧紧围绕自然、生态、乡土、历史文化等优势资源，适应农村村庄小、布局散、密度低的特点，积极支持对受市民欢迎、农民受益的民宿、微电商、消费帮扶、田园综合体、有机农业等项目，改变一味追求“高大全”，推进“腾笼换鸟”。三是以科技手段突破政策障碍。组织联系高校院所提供技术指导、支撑，动员生态环境、水务、农业农村等部门引导、协调，利用目前成熟的环保技术，全程推进生态保护区内的“零污染”村庄、产业园区建设，借势发展有机种植业、休闲度假、观光旅游、高端民宿等相关产业，以破解生态涵养区保护与发展的难题。四是形成生态涵养区的全面发展动能。由政府财政投入逐步过渡到形成多元化投入机制，从起步阶段的政府投入为主，到逐步培育产业和增强内生的造血功能，再到多元化补偿，最后达到以外部支持与产业支撑相辅相成，通过产业发展反哺生态保护，实现良性循环。
3.5 以全面增强活力为聚焦点全面深化对生态制度的体制机制创新
加强生态涵养区建设，全面改革是突破。一是创新支持模式，探索采用“固定金额+每年比例增长”的弹性机制，根据生态涵养区年度财政收入能力与支出水平的变化趋势，建立每两年一提标的一般性转移支付稳定增长机制。完善补偿标准和管护人员工资动态调整机制，充分考虑经济发展阶段、居民收入水平和物价水平进行适时调整。二是在符合国土空间规划、产业发展规划和用途管制的前提下，进一步下放规划、土地、项目审批权限，精简审批管理手续，缩短项目立项、规划许可和建设施工许可时限，提高行政效能，加快发展农村集体经济。三是根据生态涵养区民宿、乡村旅游、森林康养、田园综合体、电商等新产业新业态发展需要，加快制定集体经营性建设用地的点状供地政策细则，明确政策落实路径，确保乡村产业用地的有效供给，加大对生态涵养区旅游产业发展涉及的道路、停车、服务驿站等配套基础设施点状供地的支持力度。
4、结语
人民对美好生活的向往，使生态涵养区绿水青山的生态作用更显弥足珍贵，其低人口密度、低经济密度、低建筑密度和高绿化覆盖的人居优势更显突出。应抓住疫情后生态涵养区对于扩大内需市场的新机遇，更加坚定不移地贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，抓好生态建设和绿色发展不放松，让生态涵养区在率先实现农业农村现代化历史进程中作用更加突显，价值实现倍增。
本文来自微信公众号：农科智库（ID：nongkezhiku），作者：赵姜 陈慈 龚晶，原文标题：《【原创报告】乡村振兴背景下生态涵养区发展困境与路径探析——以北京市为例》
